Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WWINB") decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako: "PINB") z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], którą organ nakazał C. S. rozbiórkę (przedstawionej kolorem czerwonym w załączniku graficznym do decyzji) szklarni zespolonej zlokalizowanej na dz. nr ewid. gr. [...] w m. Ż. w gm. B..
Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że w wyniku przeprowadzonej dnia [...] stycznia 2016 r. kontroli na działce położonej na dz. nr ewid. gr. [...] w m. Ż. w gm. B. ustalono, że: inwestor nie posiada dziennika budowy; roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. wydanej przez Starostę K.; przy realizacji inwestycji dokonano istotnych zmian polegających na zwiększeniu odległości obiektu od granicy wschodniej działki z projektowanych 8,5 m do 9,6 m; zmniejszono także długość elewacji zachodniej szklarni (z projektowanej 34,11 m na 32,5 m); będąca w budowie szklarnia nie przylega bezpośrednio do istniejącego budynku gospodarczego, co zakładał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany. Mając powyższe na względzie PINB zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy szklarni zespolonej zlokalizowanej w m. Ż. (dz. nr [...]), gm. B..
W toku prowadzonego postępowania ustalono, na podstawie oświadczeń A. S. oraz M. K.-P. z dnia [...] stycznia 2016 r., że budowa przedmiotowej szklarni trwała nieprzerwanie od sierpnia 2004 r. do 2010 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji nałożył na C. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia [...] marca 2016 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową szklarni zespolonej w m. Ż. (dz. nr [...]), gm. B.. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta K. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2004 r. udzielającą C. S. pozwolenia na budowę szklarni zespolonej na dz. nr [...] w m. Ż., gm. B..
Pismem z dnia [...] marca 2016 r. C. S. przedłożył cztery egzemplarze projektu zamiennego przedmiotowej szklarni, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji zobowiązał C. S. do uzupełnienia wskazanych braków w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. C. S. zwrócił się o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów o dwa tygodnie, na co organ I instancji wyraził zgodę, wyznaczając nowy termin - [...] maja 2016 r. C. S. przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r. przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z brakującymi dokumentami. Po analizie powyższych dokumentów pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji wezwał C. S. do przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r. pozytywnego uzgodnienia z zarządcą linii napowietrznej [...], w zakresie kolizji przedmiotowej szklarni z ww. linią.
Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. PINB ponownie wezwał C. S. do przedłożenia pozytywnego uzgodnienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2016 r., natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ I instancji wezwał C. S. do przedłożenia pozytywnego uzgodnienia z zarządcą linii napowietrznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. C. S. przedłożył kopię umowy ze Spółką A. w przedmiocie usunięcia kolizji zagospodarowania terenu działki nr [...] z istniejącą siecią elektroenergetyczną. Pismem z dnia [...] września 2016 r. organ 1 instancji wezwał C. S. do udokumentowania działań, jakie podjął w sprawie wykonania dokumentacji projektowej przebudowy linii napowietrznej [...] w zakresie usunięcia ww. kolizji szklarni z linią. W odpowiedzi na powyższe pismo PINB przedłożono umowę z dnia [...] października 2016 r. pomiędzy Ż. K., a J. B. o wykonanie dokumentacji projektowej w celu usunięcia kolizji elektroenergetycznej linii napowietrznej SN S. K. z budynkiem szklarni usytuowanej na działce nr [...] w m. P. gm, B.; strony umówiły termin sporządzenia projektu zamiennego na [...] września 2017 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. PINB przedłużył do dnia [...] kwietnia 2017 r. termin wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wzywającego inwestora C. S. do usunięcia braków stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym szklarni zespolonej w m. Ż., gm. B.. Po ponownych prośbach C. S. organ I instancji przedłużał termin wykonania obowiązku do dnia [...] kwietnia 2017 r.; do dnia [...] sierpnia 2017 r.; do dnia [...] lipca 2018 r. oraz do dnia [...] kwietnia 2019 r. Następnie pismem z dnia [...] maja 2019 r. C. S. wniósł o zawieszenie prowadzonego przez PINB postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na wniosek złożony w Spółce A. w sprawie wydania kserokopii zaświadczenia o braku kolizji pomiędzy szklarnią a linią napowietrzną [...] kV. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. (znak: [...]) organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie prawidłowości budowy szklarni zespolonej w m. Ż. (dz. nr [...]), gm.
B.. Następnie pismem z dnia [...] maja 2019 r. PINB zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia do zebranych dokumentów.
W rezultacie, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] organ 1 instancji nakazał C. S. rozbiórkę - przedstawionej kolorem czerwonym w załączniku graficznym do decyzji administracyjnej - szklarni zespolonej zlokalizowanej w m. Ż. (dz. nr [...]), gm. B..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. S..
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując wniesione odwołanie wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Następnie organ odwoławczy wskazał, że wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją uchylania się przez C. S. od obowiązku przedłożenia pełnego projektu budowlanego zamiennego. W okresie od [...] czerwca 2016 r. (data pierwszego pisma stanowiącego wezwanie do pozytywnego uzgodnienia z zarządca linii napowietrznej [...] w zakresie kolizji szklarni z ww. linią) do wydania przez PINB decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. C. S. nie uzupełnił braków w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, wypełniając warunki, o jakich mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wobec faktu, że w sprawie ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone, wobec czego jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu I instancji było nakazanie rozbiórki szklarni.
Odnosząc się do zarzutu C. S. z odwołania, w którym uznał wzywanie do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego przez PINB za bezzasadne, wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. (znak: [...]) uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że to na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek, w przypadku wydania uprzednio decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz zakończenia robot budowlanych, zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Rozstrzygnięcie organu powinno swoim zakresem objąć całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec czego również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego.
Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. albo 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. WWINB podkreślił, że w momencie uchylenia pozwolenia na budowę z obrotu wyeliminowano także wszelkie dokumenty, które zostały przez inwestora złożone przed wydaniem pozwolenia na budowę. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem C. S., jakoby organ I instancji bezzasadnie wzywał go do uzupełnienia projektu o ponowne uzgodnienie lokalizacji linii napowietrznej nad szklarnią. Uchylenie pozwolenia na budowę spowodowało konieczność ponownego uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej linii.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. S., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy; art. 105 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość – C. S. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że C. S. jako inwestor jest zobowiązany do dokonania rozbiórki przedmiotowej szklarni.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej zaniechały wyjaśnienia, czy C. S. jest właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowano przedmiotową szklarnię, co jest o tyle istotne, że w 2014 roku darował nieruchomość żonie Ż. K..
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakazującą C. S. rozbiórkę (przedstawionej kolorem czerwonym w załączniku graficznym do decyzji) szklarni zespolonej zlokalizowanej na dz. nr ewid. gr. [...] w m. Ż. w gm. B..
Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżący mógł być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. W powyższym zakresie powołuje się on na fakt darowania przedmiotowej nieruchomości w 2014 r. (a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania) swojej żonie Ż. S..
W przedmiotowej sprawie prowadzone podstawą prowadzenia postępowania legalizacyjnego było ustalenie, że roboty budowlane na dz. nr ewid. gr. [...] w m. Ż. w gm. B., były prowadzone na podstawie decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. wydanej przez Starostę K.. W ocenie organów nadzoru budowlanego przy realizacji inwestycji dokonano istotnych zmian polegających na zwiększeniu odległości obiektu od granicy wschodniej działki z projektowanych 8,5 m do 9,6 m; zmniejszono także długość elewacji zachodniej szklarni (z projektowanej 34,11 m na 32,5 m); będąca w budowie szklarnia nie przylega bezpośrednio do istniejącego budynku gospodarczego, co zakładał zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany. Mając powyższe na względzie PINB zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy szklarni zespolonej zlokalizowanej w m. Ż. (dz. nr [...]), gm.
B., natomiast decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta K. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] lutego 2004 r. udzielającą C. S. pozwolenia na budowę szklarni zespolonej na dz. nr [...] w m. Ż., gm. B..
Sąd zauważa, że z uwagi na fakt, że skoro z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że rozważany obiekt budowlany już istnieje, a prace budowlane związane z jego budową zostały zakończone, spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlabe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane).
Na etapie skargi – nie było to bowiem podnoszone w toku postępowania administracyjnego, skarżący wskazał, że od 2014 r. nie jest już właścicielem działki. Był on co prawda inwestorem wymienionym w decyzji z Starosty K. z dnia [...] lutego 2004 r., jednakże decyzja powyższa została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. W toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie wezwały jednak skarżącego do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowle.
W tym miejscu Sąd zauważa, że jakkolwiek przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlne nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, Baza NSA), to nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Pogląd, zgodnie z którym wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada, został wyrażony w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2566/14; z dnia 9 marca 2016 r., sygn. II OSK 1724/14; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1311/14; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1290/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 912/14; z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 870/14; z dnia 28 października 2015 r., sygn. II OSK 435/14).
Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy.
Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych.
Jak powyżej wskazano, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania, nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego dokonały oceny związanej z wykazaniem, czy skarżący dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec podnoszonej przez skarżącego okoliczności darowania nieruchomości w 2014 r., wyjaśnienia wymagało, czy stan prawny uległ zmianie.
Brak odniesienia się organu do wskazanych wyżej kwestii uniemożliwia Sądowi weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia, co czyni zaskarżone rozstrzygnięcie przedwczesnym i uzasadnia jego uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy powinien ustalić, czy skarżący dysponował tytułem prawnym do nieruchomości oraz ocenić, czy faktycznie mógł być on adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).