Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w W. (dalej również jako: "Prokurator" albo "Skarżący") pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XIX/108/16 Rady Gminy Mieścisko z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko (dalej również jako: "Uchwała" albo "Regulamin").
Regulamin został zaskarżony w części obejmującej § 6 ust. 1 - 3, § 7 ust. 1-2 oraz § 16 ust 1-3 pkt 1 - 2, ust. 4 uchwały NR XIX/108/16 Rady Gminy Mieścisko z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko.
Prokurator zarzucił Uchwale istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez:
- 1. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 6 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt oraz nakazanie im uprzątnięcia ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów,
- 2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j, Dz. U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zobowiązanie w przepisie § 7 ust. 1 - 2 do naprawy pojazdów samochodowych związanej z ich bieżącą eksploatacją na terenie nieruchomości pod warunkiem niespowodowania zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów,
- 3. istotne naruszenie przepisów art 7 Konstytucji RP, art 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenia obowiązków w przepisie § 16 ust. 1 - 3 pkt 1 - 2 i ust. 4 na właścicielach lub opiekunów psa do wyprowadzania go na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywny lub zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe.
Żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 - 3, § 7 ust. 1-2 oraz § 16 ust. 1-3 pkt 1-2, ust. 4 zaskarżonej Uchwały. Prokurator stwierdził, że zaskarżona Uchwała narusza w istotny sposób art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz, U. z 2019 r., poz. 2010) poprzez przekroczenie w § 6 ust. 1 - 3, § 7 ust. 1-2 oraz § 16 ust. 1-3 pkt 1-2, ust. 4 upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie zgadza się on z zarzutami skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że Prokurator nie wykazał w skardze, ani w jej uzasadnieniu aby faktycznie doszło do naruszenia przez Radę Gminy art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albo wskazanych w skardze przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wójt zauważył, że w chwili podejmowania zaskarżonej Uchwały w 2016 r. orzecznictwo w kwestii uprzątania błota, lodu i innych zanieczyszczeń dopiero się kształtowało, a powołany w tej kwestii przez Prokuratora wyrok zapadł w 2017 r., tj. rok po podjęciu Uchwały.
Odnosząc się natomiast do kwestii wyprowadzania zwierząt w kagańcu, Wójt powołał się na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 618/14 i zawarte w nim stanowisko, że wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, na przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Mieścisko nr XIX/108/16 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko wykazała, że skarga w części jest zasadna.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej również jako: k.p.a.).
Podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Mieścisko nr XIX/108/16 z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko, która po raz pierwszy poddana została kontroli sądowej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2016, poz. 250 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej również jako: "u.c.p.g." albo "ustawa").
Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.
Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Odnosząc się zatem do treści odpowiedzi na skargę należy podkreślić, że - jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada Gminy Mieścisko w dniu 25 maja 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), art, 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. podjęła uchwałę NR XIX/108/16 w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko.
1. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wadliwość § 6 ust.1-3 i zażądał stwierdzenie nieważności tego przepisu. Przepis § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że: "właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt (ust. 1). Uprzątnięcia zanieczyszczeń wymienionych w ust. 1 należy dokonać niezwłocznie po ich pojawieniu się, a jeżeli ich występowanie spowodowane jest opadami atmosferycznymi, po ustąpieniu opadu (ust. 2). Zanieczyszczenia, o których mowa w ust. 1 należy uprzątnąć w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów (ust. 3).
Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności § 6 Uchwały w całości wskazując, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęto § 6 ust. 1 - 3 zaskarżonej Uchwały. Unormowania w nim zawarte są, jak wskazano, sprzeczne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Podkreślono, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń" (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 372/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015 r" sygn. II SA/Łd 637/15 oraz NSA z dnia 21 czerwca 2017 r.; sygn. II OSK 991/17).
Zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątania biota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt i nakazanie im uprzątnięcia ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że Organ nie zgadza się z zarzutem skargi podkreślając, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały orzecznictwo dopiero się kształtowało a powołany w tej kwestii przez Prokuratora wyrok z dnia [...] czerwca 2017 r. zapadł rok po podjęciu. Podniesiono też, że Prokurator w istocie nie wskazał jaki przepis został przez Radę Gminy naruszony poprzez uchwalenie § 6 zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do treści § 6 ust. 1 – 3 zaskarżonej uchwały, należy wskazać, że w ocenie Sądu unormowanie w tym przepisie zawarte jest sprzeczne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że w § 6 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały nałożono obowiązek usuwania zanieczyszczeń z "części nieruchomości służących do użytku publicznego". Powyższe uregulowanie nie odpowiada ustawowemu obowiązkowi, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Stanowi on, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Powołany przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ogranicza zatem wyraźnie i jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 258/14. Obowiązek, o którym mowa nie może zatem dotyczyć innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, a jedynie tych, o których mowa w omawianym przepisie. Innymi słowy tylko chodnik, który stanowi wydzieloną część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podlega obowiązkowemu uprzątaniu przez właściciela nieruchomości bezpośrednio położonej wzdłuż tego chodnika. Inne części nieruchomości służących do użytku publicznego, niebędące chodnikiem w znaczeniu, o którym wyżej mowa, nie są objęte obowiązkiem ich uprzątania przez właściciela nieruchomości do nich przylegającej.
Na podstawie art. 5 ust. 4 i 5 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządcy drogi, zaś obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w art. 5 ust. 1-4 ustawy należą do gminy. Tym samym gmina nie może przerzucać na inne podmioty obowiązków, którymi wedle omawianej ustawy sama została obarczona. Podkreślić trzeba, że ust. 2 i 3 § 6 Uchwały precyzują sposób postępowania w zakresie obowiązków wynikających z § 6 ust. 1 Uchwały. Sprzeczność przepisu aktu prawa miejscowego (§ 6 ust. 1-3 Uchwały) z przepisem rangi ustawowej (5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.) stanowi istotne naruszenie prawa i już z tego powodu za zasadne należało uznać żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności § 6 Uchwały.
Dodatkowo należy wskazać, że nie sposób zgodzić się, aby kwestia dotycząca sposobu postępowania z uprzątniętym - z części nieruchomości służących do użytku publicznego - błotem, śniegiem, lodem i innymi zanieczyszczenia mieściła się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, które w swoich wyrokach konsekwentnie podkreślały, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń. Jednoznaczne stanowisko w tym zakresie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Prokuratora wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 991/17, a Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stanowisko to podziela.
Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, że stanowisko sądów administracyjnych w kwestii zarzutów podniesionych w odniesieniu do § 6 zaskarżonej uchwały konsekwentne pozostaje od lat czego dowodzą liczne wyroki z okresu poprzedzającego podjęcie zaskarżonej Uchwały (m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt. IV SA/Po 372/15, w Łodzi z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 637/15, w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15). Stąd wprowadzenie sposobu realizacji powyższego obowiązku stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
2. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wadliwość § 7 ust.1-2 i zażądał stwierdzenie nieważności tego przepisu. Przepis § 7 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi, że "mycie i naprawa pojazdów samochodowych na terenach publicznych, poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jest dozwolone w miejscach do tego przystosowanych (ust. 1). Naprawa pojazdów samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczania wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe z napraw odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami (ust. 2).
W skardze podniesiono, że w ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że naprawa pojazdów samochodowych związana z bieżącą eksploatacją może odbywać się pod określonym w tym przepisie warunkiem - na terenie nieruchomości i nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Norma taka, jak podniósł Prokurator, ogranicza prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia środowiska oraz uciążliwości dla sąsiadów.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że Gmina nie zgadza się z argumentacją skargi we wskazanym zakresie. Zwrócono uwagę, ze na potwierdzenie stanowiska skargi, dotyczącej Uchwały z 2016 r. powołano wyrok sądu z 2017 r.
W ocenie Sądu, zarzut wadliwości § 7 zaskarżonej uchwały jest zasadny. Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że podstawą ustawową dla uchwalenia obowiązków określonych w § 7 zaskarżonej uchwały był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Zważywszy na argumentację odpowiedzi na skargę zaakcentować trzeba, że istotę tej regulacji (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.) wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny na wiele lat przed podjęciem zaskarżonej uchwały (z 2016 r.) wskazując, że chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw jedynie do napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów samochodowych (§ 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ograniczając w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań.
W § 7 ust. 2 Uchwały prawodawca lokalny wskazał też, że naprawa pojazdów samochodowych jest dopuszczalna "na terenie nieruchomości". Należy wskazać, że nie wskazano o jakie nieruchomości chodzi, co musi prowadzić do wniosku, że § 7 ust. 2 Uchwały reguluje kwestię prowadzenia napraw na terenie - każdej - nieruchomości (również własnej). Tymczasem, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. do naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy. Z uwagi zatem na przekroczenie delegacji ustawowej Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 2 Uchwały.
Dodatkowo należy wskazać, że w § 7 ust. 1 Uchwały prawodawca lokalny posłużył się określeniem "w miejscach do tego przystosowanych". Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem (miejsc do tego przystosowanych) sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane. Przy czym nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tych pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków (mycia i naprawy pojazdów (...) w miejscach do tego przystosowanych) stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt KP 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego.
Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Z opisanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały.
3. Prokurator zażądał stwierdzenia nieważności § 16 ust. 1-3 pkt 1 - 2 i ust. 4 zaskarżonej Uchwały. Prokurator wskazał, że treść § 16 ust. 1-3 pkt 1 - 2 i ust. 4 zaskarżonej Uchwały także wskazuje na to, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Nakładanie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem tej ustawy. Obowiązki te jednak muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 wymienionej ustawy został tak sformułowany, że nie dopuszcza wyjątków nie uwzględniając charakterystycznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia zwierząt bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w celu ochrony dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Nałożenie obowiązków w przepisie § 16 ust. 1-3 pkt 1 - 2 i ust. 4 na właścicieli lub opiekunów psa do wyprowadzania go na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywny lub zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe, jak wskazano, prowadzi do niehumanitarnych działań i nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt.
W kwestii wadliwości § 16 Uchwały w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności, Sąd żądanie skargi uwzględnił w części.
W ocenie Sądu nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący zapisu ust. 1 § 16 Regulaminu. Przepis § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Sformułowanie to, choć ogólne, skierowane zostało do określonych adresatów – wszystkich osób, które na terenie Gminy M. posiadają zwierzęta domowe. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, § 16 ust. 1 Regulaminu stanowi przytoczenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i w kontekście badanej sprawy został zamieszczony we wstępnej części § 16 regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, regulującego pewną kategorię obowiązków wynikających z regulaminu (obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe). Badając legalność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym jej § 16 ust. 1 Sąd miał na uwadze znaną mu z urzędu okoliczność, iż dnia 21 kwietnia 2020 r. Rada Gminy Mieścisko podjęła uchwałę nr XIX/154/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2020, poz. 3700) na podstawie § 2 której orzeczono o utracie mocy przez uchwałę poddaną kontroli w niniejszej sprawie.
W konkretnych okolicznościach badanej sprawy Sąd stwierdził zatem, że jakkolwiek wskazany przepis jest niewątpliwie dotknięty wadą, to zważywszy na okoliczności sprawy nie było zasadne stwierdzenie jego nieważności.
Sąd podzielił natomiast stanowisko Prokuratora w kwestii wadliwości § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że właściciele zwierząt domowych zobowiązani są do zabezpieczenia miejsca ich przebywania przed samodzielnym opuszczaniem tych miejsc oraz zapewnić należyty dozór, szczególnie w sytuacji, gdy zwierzę nie jest uwiązane lub znajduje się w pomieszczeniu nie posiadającym zamknięcia albo na terenie nie posiadającym ogrodzenia. Wskazany przepis stanowi modyfikację przepisów art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, oz. 638). Przepisy te zabraniają puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, z zastrzeżeniem, że zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem, zaskarżony § 16 ust. 2 nakładał na właścicieli zwierząt domowych obowiązek zabezpieczenia "miejsca ich przebywania przed samodzielnym opuszczeniem tych miejsc" stanowiąc modyfikację przepisów rangi ustawowej.
Należy wskazać, że w § 16 ust. 2 Uchwały nie wskazano, zabezpieczenia - jakich - miejsc przebywania zwierząt domowych dotyczy obowiązek ich zabezpieczenia. Należy zatem wnioskować, że ciążący na właścicielach zwierząt domowych obowiązek zabezpieczenia miejsc przebywania tych zwierząt dotyczył - każdego - miejsca ich przebywania, niezależnie od tego czyją to miejsce stanowi własność. Co więcej, nie jest jasne również co należy rozumieć pod pojęciem "zabezpieczenia miejsca", i na czym konkretnie polegać ma realizacja tego obowiązku. Uchybienia te są o tyle istotne, że w kwestii niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia należy odwołać się do art. 77 ustawy z dnia 1 stycznia 1972 r. Kodeksu wykroczeń (Dz.U. z 2019, poz. 821) który stanowi, że "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany".
To oznacza, że brak realizacji albo wadliwe wykonanie obowiązków nałożonych w § 16 ust. 2 Uchwały mogło powodować pociągnięcie do odpowiedzialności za popełnione wykroczenie. Z tej przyczyny Sąd uznał zasadność skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
3. Sąd stwierdził też nieważność § 16 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "rasy uznanej za agresywny lub" oraz ", wyłącznie przez osoby dorosłe". Przepis § 16 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu stanowił, że wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywny lub zachowującego się w sposób agresywny - na smyczy i kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe.
W odpowiedzi na skargę Gmina powołała się na w wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 618/14 wskazując, że Sąd ten przesadził, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje w ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.
Wskazując na motywy podjętego rozstrzygnięcia należy wyjaśnić, że Sąd nie kwestionuje stanowiska Gminy, co do zasady, jednak wymaga ono pewnego uściślenia. Prawdą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15) nie zakwestionował dopuszczalności formułowania nakazów wykorzystywania smyczy i kagańców przez rady gmin uchwalające regulaminy czystości, ale zastrzegł też, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
Mając na uwadze argumentację zawartą w powołanym wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15 i podzielając przedstawione w nim stanowisko, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stwierdził nieważność zaskarżonego przepisu jedynie w części obejmującej § 16 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "rasy uznanej za agresywny lub" oraz ", wyłącznie przez osoby dorosłe".
Należy podkreślić, że prawodawca lokalny posłużył się terminem psów "rasy uznanej za agresywny", tymczasem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. dotyczy wykazu ras "psów uznawanych za agresywne" (Dz.U. nr 77, poz. 687). Dodatkowo nie zawarto wskazania czyjego uznania w kwestii "rasy uznanej za agresywny" przepis ten dotyczy. Zapis ten wprowadzał, zatem niepożądany stan niepewności. Należy również wskazać, że nakaz wyprowadzania psów "wyłącznie przez osoby dorosłe" również nie służy realizacji ustawowych celów, z tej przyczyny, że dla ochrony przed zagrożeniem ze strony zwierzęcia nie ma kluczowego znaczenia czy osoba psa wyprowadzająca jest pełnoletnia, ale to czy jest w stanie zapanować nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Pomijając nawet prawną niedookreśloność kryterium "dorosłości" (czy jest ono tożsame z "pełnoletniością"), kryterium to nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa.
W ocenie Sądu pełnoletniość nie jest kryterium adekwatnym dla generalnego dopuszczenia (odpowiednio – zakazu) wyprowadzania psów. Brak siły fizycznej i odpowiedniego rozeznania kwestii zapewnienia bezpieczeństwa innych ludzi w związku z utrzymywaniem zwierzęcia dużego lub agresywnego – które, jak się wydaje, legły u podstaw tak sformułowanego obowiązku – może również cechować osoby pełnoletnie. I odwrotnie – niezbędną sprawnością i przezornością może wykazywać się np. osoba 16- lub 17-letnia. W konsekwencji nałożony obowiązek uznać należało za nieproporcjonalny (por. wyrok WSA z 16.01.2020 r., II SA/Kr 1271/19, CBOSA). Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.
Na taki cel Gmina wskazała również w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu - po wyeliminowaniu wadliwych zapisów zaskarżony przepis nie stanowi zagrożenia dla zasady proporcjonalności, ani nie prowadzi do niehumanitarnych działań, jak również nie stanowi nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Dlatego, uznając przepis za wadliwy w części, Sąd stwierdził jego nieważność tylko w części, a w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.
Sąd stwierdził też nieważność § 16 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, który stanowił, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, a w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W kwestii tego zarzutu należy wskazać, że na podstawie art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, oz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Dodatkowo prawodawca lokalny posłużył się określeniem "miejsc mało uczęszczanych". Posłużenie się nieprecyzyjnym pojęciem (miejsca mało uczęszczane) sprawia, że ustanowione w tym przepisie uprawnienie może być różnie interpretowane, albowiem nie jest wystarczająco jasno skonkretyzowane, co szczegółowo Sąd omówił powyżej. W potocznym rozumieniu takim miejscem może być np. las, a przecież puszczania psów luzem w lesie zabrania art. 30 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 z późn. zm.). Z opisanych przyczyn w § 16 ust. 3 pkt Uchwały dokonano modyfikacji art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt i to przy użyciu nieprecyzyjnego pojęcia "miejsc mało uczęszczanych". Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 16 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora, co do wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności § 16 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który stanowił, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych miejscach oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.
Żądanie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 4 Regulaminu nie zostało uzasadnione. Przepis ten nakazuje osobom utrzymującym zwierzęta domowe usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Podkreślić trzeba, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach punktem odniesienia czyli dobrem chronionym czyni – poza bezpieczeństwem osób w nich przebywających – także czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie ma istotnej różnicy pomiędzy pojęciem "miejsce publiczne" a "miejsce przeznaczone do wspólnego użytku". W istocie w obu tych sformułowaniach chodzi o miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób. Jakkolwiek wskazane w § 16 ust. 4 Uchwały obowiązki wynikają również art. 145 kodeksu wykroczeń, to z uwagi na znaną Sądowi okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały na mocy Rady Gminy Mieścisko z dnia 21 kwietnia 2020 r. nr XIX/154/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mieścisko (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2020, poz. 3700) Sąd nie uznał za zasadne stwierdzenia nieważności wskazanego przepisu i w tym zakresie skargę oddalił.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 6; § 7; § 16 ust. 2, § 16 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "rasy uznanej za agresywny lub" oraz ", wyłącznie przez osoby dorosłe"; § 16 ust. 3 pkt 2 (pkt 1 sentencji wyroku).
W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).