Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. nr [...], Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 9, art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 266 (Ciechocinek – Służewo – Radziejów) – Sompolno – Konin – Koło na teren działki o nr [...] w obrębie m. D., gm. K, w zakresie dotyczącym ustaleń obsługi komunikacyjnej działki [...] z drogą wojewódzką nr 266.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że do organu wpłynął w dniu 24 kwietnia 2012 r. wniosek Wójta Gminy K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 266 (Ciechocinek – Służewo – Radziejów) – Sompolno – Konin – Koło na teren działki o nr [...] w obrębie m. D, gm.K. Zgodnie ze stanem faktycznym nieruchomość dz. nr ewid. [...] nie posiada istniejącego zjazdu na drogę wojewódzką nr 266 oraz graniczy z drogą wewnętrzną znajdującą się na działce nr [...] (oznaczona na załączniku graficznym symbolem "KW").
Natomiast droga wewnętrzna "KW" na działce nr [...] posiada dostęp do drogi gminnej. Dostęp do drogi publicznej dla inwestycji na działce nr [...] w obrębie m. D, gm. K należy zapewnić z drogi niższej klasy tj. drogi wewnętrznej (na podstawie ustanowionej notarialnie służebności gruntowej) do drogi gminnej. Z uwagi na fakt, iż w świetle § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2009 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) na drodze klasy G, którą jest droga wojewódzka nr 266, należy ograniczać liczbę oraz częstość zjazdów, niemożliwe stało się pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji i należy zapewnić dojazd z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, co zachodzi w rozpatrywanym przypadku.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł S. W. – właściciel działki nr [...] – argumentując, że powołany przez organ I instancji przepis rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nie precyzuje w sposób jednoznaczny ilości i zagęszczenia zjazdów, zaś odmowa uzgodnienia indywidualnego zjazdu ingeruje wprost w istotę prawa własności jego nieruchomości, gdyż niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, gdzie w przyszłości planuje budowę budynku handlowo – usługowego, a brak zjazdu ograniczy w znacznym stopniu korzystanie z usług jakie będą świadczone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie przytoczono treść argumentacji uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Zdaniem organu II instancji dokonując uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zarządca drogi winien kierować się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co też było podstawowym przedmiotem rozważań Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz mieć na względzie działania prewencyjne. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że organ I instancji powołując się na konkretne powody odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w sposób wyczerpujący i przekonywujący wskazał dlaczego w świetle obowiązujących przepisów nie możne on wyrazić zgody na przedmiotowy zjazd.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. W. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 9, 11 oraz 107 kpa. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa skarżący wskazał, że treść rozstrzygnięć organów obu instancji pozbawia go możliwości realizacji inwestycji i ogranicza korzystanie z jego własności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.
Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich odmawiającego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 266 na teren działki nr [...] położonej w miejscowości D. gm.K.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wskazuje, że realizacja zjazdu lub też jego przebudowa przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi jest możliwa po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację. Równocześnie art. 35 ust. 3 powyższej ustawy wskazuje, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Omawiana ustawa reguluje więc dwie odrębne instytucje: wydania zgody przez zarządcę drogi na budowę zjazdu z drogi publicznej lub też jego przebudowy (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) oraz uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w zakresie możliwości jej włączenia do drogi ruchu drogowego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, [numer dowodu zakryty], przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.
W konsekwencji wskazać należy, że realizacja planowanej inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lecz uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na ich lokalizację. Za wadliwe uznać należało więc prowadzone przed Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w P. postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr 266 (Ciechocinek-Służewo-Radziejów)-Sompolno-Konin-Koło na teren działki nr [...] w obrębie m. D., Gm.K, w zakresie dotyczącym ustaleń obsługi komunikacyjnej działki nr [...] z drogą wojewódzką nr 266. miejscowości U. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w z dnia [...] maja 2012 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do rozważenie zasadności dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Nadto należy zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych, co również podniósł pełnomocnik skarżącego wstępując do sprawy po wyznaczeniu terminu rozprawy, znajdowało się drugie postanowienie organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z innej daty, bo z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] rozpoznające zażalenie S. W. na to samo postanowienie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] maja 2012r. nr [...], które uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Niedopuszczalnym i z rażącym naruszeniem prawa zatem było wydanie drugiego postanowienia, kiedy sprawa poprzednio rozstrzygnięta została innym postanowieniem. Z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisu art.156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).