Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2013r. nr [...].Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...]Wójta Gminy S, z dnia[...]lutego 2012 r. w sprawie standardów zatrudniania pracowników administracji i obsługi w przedszkolach, szkołach i zespołach szkół prowadzonych przez Gminę S. ze względu na istotne naruszenie prawa.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
- 1. naruszenie prawa materialnego - art. 94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu strona wskazała, że Wójt jako organ prowadzący nie wkroczył w sferę pracowniczej samodzielności dyrektorów szkół. W wydanym zarządzeniu nie ma mowy o nakazach lub zakazach zatrudniania. Treść Zarządzenia wprost odwołuje się do konieczności zachowania zgodności poczynań kierowników jednostek organizacyjnych placówek szkolnych z podstawowym planem finansowym gminy, jakim jest budżet na dany rok obrachunkowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę materialnopraną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Przepisy nie przewidują jednak obowiązku przedkładania wojewodzie większej części zarządzeń wójta. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia.
Z powyższej regulacji wynika, że uchwały rady gminy muszą być zatem doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli tego nie uczyni, może zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 tej samej ustawy, do sądu administracyjnego.
W odniesieniu do zarządzeń wójta, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazać należy, że ustawa o samorządzie gminnym bezpośrednio nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta). W tej sytuacji pojawia się istotna wątpliwość związana z możliwością zastosowania w odniesieniu do zarządzeń organów gminy - niezawierających przepisów porządkowych - rozwiązania przyjętego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – 30 dniowego terminu od dnia doręczenia, w którym to terminie organ nadzoru może we własnym zakresie stwierdzić nieważność zarządzenia. Na problem ten zwrócił uwagę P. Chmielnicki w Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym (red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, s. 553), przytaczając poglądy piśmiennictwa: że "termin 30-dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy" (R. Kostecki: Wybrane zagadnienia odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu przed regionalną izbą obrachunkową, "Finanse Komunalne" 1994, nr 3, s. 20); że "termin ten powinien biec od daty powzięcia wiadomości o treści aktu przez organ nadzoru" (A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o samorządzie terytorialnym.
Komentarz, Warszawa 1999, s. 488); że "obowiązek ten dotyczy nie tylko uchwał rady gminy, ale i aktów organu wykonawczego gminy" (W. Grzelczak [w:] Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, s.79).
Zdaniem Sądu, w obowiązującym stanie prawnym przedstawiony pogląd zasługuje na aprobatę. Jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Zauważyć trzeba, że organ nadzoru może, w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym., zażądać jego przedstawienia - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru, w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. Zarządzenie Wójta zostało Wojewodzie doręczone w dniu 17.09.2013r.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda powyższy termin zachował.
Jednakże na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym określają również końcowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy, które nie zostało wojewodzie w ogóle przedłożone z uwagi na brak ustawowego wymogu.
Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny.
Pogląd taki zaprezentowany został również w komentarzu: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego (LexisNexis wyd. IV str. 758). W tezie 17 do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wskazano, iż: "Termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta może być określony na rok od daty wydania, jeżeli zarządzenie nie zostanie organowi nadzoru w ogóle przedstawione. Jeżeli natomiast zarządzenie wójta zostanie przedstawione, to termin do stwierdzenia jego nieważności powinien wynosić – zasadniczo – 30 dni, ale upływać najpóźniej z ostatnim dniem rocznego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Jeżeli jednak zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ten ostatni termin nie będzie limitował w czasie stwierdzenia nieważności (art. 94 ust. 1 in fine)".
W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ administracji publicznej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem stwierdził nieważność zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia.
Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie roczny termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia należy liczyć od dnia jego podjęcia.
W przedmiotowej sprawie organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia z dnia [...] lutego 2012 r. w dniu 16 października 2013 r., a więc z uchybieniem rocznego terminowi liczonemu od dnia podjęcia zarządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe uchybienie organu czyni niemożliwym odniesienie się do meritum sprawy. Wojewoda zaś stojąc na stanowisku, że przedmiotowe zarządzenie nie powinno pozostawać w obrocie prawnym, może złożyć na nie skargę do sądu.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.