Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 25 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1268/20

Uzasadnienie

W dniu [...] czerwca 2015 r. Rada Miejska Z. (dalej też jako "Rada Miejska", "Rada" lub "Organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska gminnego prowadzonego przez Gminę Z. (zwaną dalej "Uchwałą"). Tekst tego regulaminu stanowił załącznik do Uchwały (zwany dalej "Regulaminem").

Pismem z [...] lipca 2020 r. ([...]) Prokurator Rejonowy w S. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa – polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w przepisach § 4 ust. 1, § 5 pkt 1, 2, 3, 4, § 10 Regulaminu poprzez regulowanie przez Gminę Z. (zwaną też dalej "Gminą") raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródłach obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i poprzez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegacją ustawowa wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") – oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1, § 5 pkt 1, 2, 3, 4, § 10 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że stanowienie przez radę gminy prawa miejscowego na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. możliwe jest tylko w ramach przyznanych gminie kompetencji związanych z realizacją nałożonych na gminę zadań. Jednym z zadań gminy jest utrzymanie gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej, a do takich niewątpliwie należy targowisko. Utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wiąże się z dbałością o ich stan. Aby realizacja tego zadania przez gminę była możliwa, stosownie do treści ww. przepisu rada gminy może wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

A zatem – jak dalej wywiódł Prokurator – kwestionowana uchwała jest bezspornie aktem prawa miejscowego i powinna zawierać regulacje o charakterze prawnym, a nie informacyjnym. Rolą tych przepisów jest uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie zwrócenie uwagi na sposób zachowania użytkowników tych obiektów. Rada gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wprowadzać regulaminy zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się, jednak normy te nie mogą powielać zakazów w innych aktach prawnych w randze ustawy, z których wynika obowiązek ich stosowania przez obywateli. Uchwalony regulamin, jako akt prawa miejscowego, nie służy zatem do przypominania lub informowania obywateli o wynikających z innych ustaw obowiązkach, lecz ma stanowić nową jakość prawną. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest wykluczona możliwość poinformowania podmiotów korzystających z obiektu użyteczności publicznej o obowiązujących na jego terenie zasadach zachowania i odpowiedzialności za wyrządzone szkody, wynikających z przepisów ustaw, a także o zakazach i nakazach zagrożonych karą w kodeksie karnym czy kodeksie wykroczeń, ale organ nie może tego uczynić w formie uchwały. Co najwyżej – w formie umieszczenia na tablicy informacyjnej dosłownej treści owych przepisów wraz z przytoczeniem ich podstawy prawnej, bądź podania do wiadomości w inny sposób. Informacja taka nie może jednak stanowić elementu podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwały.

Mając powyższe na względzie, Skarżący stwierdził, że:

1. - uregulowania wprowadzone w § 4 ust. 1 Regulaminu – iż przedmiotem handlu na placu targowym mogą być artykuły spożywcze i przemysłowe z wyłączeniem: (1) napojów alkoholowych, narkotyków i środków odurzających i środków psychotropowych, (2) wyrobów tytoniowych, (3) nafty, benzyny, innych paliw, (4) spirytusu skażonego, (5) produktów leczniczych i wyrobów medycznych z wyjątkiem ziół, (6) broni i amunicji, materiałów wybuchowych i wyrobów pirotechnicznych, (7) walut obcych oraz dewiz, (8) kamieni i metali szlachetnych, platyny, złota i srebra oraz przedmiotów pochodnych, (9) dietetycznych środków spożywczych w tym suplementów diety, (10) papierów wartościowych, (11) towarów nie posiadających wymaganych oznaczeń i atestu, (12) dziczyzny – wykraczają poza upoważnienie przyznane Radzie w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz stanowią powielenie uregulowań zawartych w przepisach m.in.: ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi; ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii; ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych; ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe; ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne; rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego wykazu paliw ciekłych, których wytwarzanie, magazynowanie lub przeładunek, przesyłanie lub dystrybucja, obrót, w tym obrót z zagranicą, wymaga koncesji oraz których przywóz wymaga wpisu do rejestru podmiotów przywożących; rozporządzenia Ministra Skarbu z dnia 23 stycznia 1926 r. o skażaniu i sprzedaży spirytusu nieprzeznaczonego do picia (§ 8: "Kto zamierza trudnić się sprzedażą spirytusu skażonego ogólnym środkiem skażającym, winien na to uzyskać pozwolenie władzy skarbowej"); rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania oraz cofania zezwoleń na obrót hurtowy środkami odurzającymi lub substancjami psychotropowymi (leki mogą być dystrybuowane tylko według ściśle określonych zasad, które umożliwiają kontrolę nad ich obrotem – najpierw hurtowym, a następnie detalicznym); ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Zasady handlu dziczyzną reguluje ustawa z dnia 10 grudnia 2003 r. o kontroli weterynaryjnej w handlu;
2. - postanowienie dotyczące zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym – zawarte w § 5 pkt 1 Regulaminu – przyjęte wyłącznie z powołaniem się na przepisy u.s.g. nie jest dopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem i spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 14 ust. 6 zawiera delegację skierowaną do organu stanowiącego gminy do ustanowienia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonym obszarze gminy, ze względu na ich charakter. Podstawy takiej nie może stanowić wyłącznie przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
3. - wprowadzony w § 5 pkt 2 i 4 Regulaminu zakaz prowadzenia sprzedaży w drodze publicznych losowań oraz zakaz organizacji i prowadzenia gier hazardowych wkracza w uregulowania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Urządzanie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier w karty i gier na automatach oraz prowadzenie działalności w tym zakresie jest dozwolone na podstawie właściwej koncesji, zezwolenia łub dokonanego zgłoszenia. Ustawa wprowadza również zakaz reklamy gier cylindrycznych, kart, kości, automatów, zakładów wzajemnych. Zgodnie z art. 107 k.k.s. prowadzenie organizowanie gier losowych, gier na automacie, gier na automacie o niskich wygranych lub zakładów wzajemnych, zagrożone jest karą grzywny do 720 stawek dziennych albo karą pozbawienia wolności do lat 3, albo obu tym karom łącznie;
4. - wprowadzony w § 5 pkt 3 Regulaminu zakaz reklamy i promocji wyrobów tytoniowych i napojów alkoholowych wkracza w uregulowania ustawowe. Zakaz reklamy tytoniu i wyrobów tytoniowych ustanawia art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych ("Zabrania się reklamowania i promocji wyrobów tytoniowych, rekwizytów tytoniowych i produktów imitujących wyroby lub rekwizyty tytoniowe oraz symboli związanych z używaniem tytoniu..."). Zasadą obowiązującą w polskim prawie jest ogólny zakaz reklamy alkoholu. Wprowadza go ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, której art. 131 ust. 1 mówi, że zabrania się na obszarze kraju reklamy i promocji napojów alkoholowych;
5. - wprowadzony w § 10 Regulaminu obowiązek używania do ważenia i mierzenia towarów wyłącznie jednostek miar obowiązujących w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram itp.) przez osoby prowadzące handel na targowisku, został już uregulowany w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, której art. 26 przewiduje karę grzywny m.in. za wyrażanie wartości wielkości fizycznych w jednostkach miar innych niż legalne. Nadto art. 134 k.w. penalizuje oszustwo co do ilości, wagi, miary, gatunku, rodzaju lub ceny przy sprzedaży towaru lub świadczeniu usług.

Wprawdzie w orzecznictwie sformułowany został pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od zasady zakazującej powtarzania w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych, jednakże – jak podkreślił Prokurator – takie powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej. Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym, to zapis taki mógłby być dopuszczalny. Kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały tych warunków – zdaniem Skarżącego – nie spełniają.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, zastępowania przez Burmistrza Z., wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzając w uzasadnieniu, że "skarga zasługuje na uwzględnienie w całości z uwagi na obecnie obowiązujące orzecznictwo w przedmiotowej sprawie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej Z. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w S., na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P.

T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej Z. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia Regulaminu targowiska gminnego prowadzonego przez Gminę Z.. Są faktami notoryjnymi, że uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] lipca 2015 r. (poz. 4237), zgodnie z jej § 3 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, nie była dotychczas nowelizowana i nadal obowiązuje.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

Zgodnie z przywołanym wyżej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Wskazane akty przybierają najczęściej formę regulaminów, których adresatami są wszystkie osoby korzystające z ww. obiektów lub urządzeń. Muszą się one podporządkować ustanowionym tą drogą zasadom i trybowi korzystania z danego rodzaju obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej należących do jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."), bowiem w przeciwnym razie nie będą dopuszczone (ewentualnie zostaną pozbawione) możliwości korzystania z nich (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 215).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że do kategorii obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zaliczają się w szczególności gminne lub miejskie targowiska / place targowe / hale targowe (tak np.: wyrok WSA z [...].07.2014 r., III SA/Wr [...], CBOSA; M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 137; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 215). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g. jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych.

Tym samym gmina, organizując u siebie targowisko, realizuje swe zadania z zakresu użyteczności publicznej, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 712, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.k.") gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (por. wyrok WSA z [...].01.2006 r., III SA/Kr [...], CBOSA).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwała rady gminy ustalająca zasady i tryb korzystania z targowiska gminnego jest aktem prawa miejscowego. Potwierdza to jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki WSA: z [...].06.2009 r., II SA/Ol [...]; z [...].10.2012 r., III SA/Łd [...]; z [...].01.2014 r., II SA/Go [...]; z [...].07.2014 r., III SA/Wr [...]; z [...].02.2018 r., II SA/Rz [...]; z [...].08.2020 r., II SA/Op [...]; z [...].11.2020 r., IV SA/Po [...] – CBOSA) i wypowiedzi doktryny (zob. M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 156; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 215-216).

W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała – jako podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w przedmiocie uchwalenia regulaminu placu targowego (zob. § 1 Uchwały), którego właścicielem jest Gmina Z. (zob. § 1 ust. 1 Regulaminu) – jest aktem prawa miejscowego.

Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w niżej określonych granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, że Uchwała została zaskarżona jedynie "w części" Jednak zarówno z treści, zamieszczonych w petitum, wniosków skargi, jak i z jej uzasadnienia wynika jasno, że przedmiotem zaskarżenia objęto wyłącznie postanowienia § 4 ust. 1, § 5 pkt 1–4 oraz § 10 Regulaminu (tj. załącznika do Uchwały). Wobec powyższego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak to już wyżej wskazano, regulamin targowiska gminnego jest aktem prawa miejscowego, którego prawną podstawę wydania stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, które pozostają aktami wykonawczymi do ustawy, chociaż ustawowe upoważnienie do ich stanowienia (tu: art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) ma postać upoważnienia o znacznym stopniu ogólności – tzw. delegacji generalnej – która daje organom stanowiącym j.s.t. większy zakres samodzielności, ale nie oznacza autonomii (tak trafnie D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 202).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.

Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.

Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, ss. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów (choćby nawet tylko w celu "zwrócenia na nie uwagi" adresatów norm). Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy.

Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est – por. szerzej: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2010, s. 122-123).

W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "informować", ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga Prokuratora w części zasługuje na uwzględnienie.

Jej zarzuty ogniskują się wokół generalnego stwierdzenia, że zaskarżone postanowienia Regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Nie ulega wątpliwości, że delegacja ta została sformułowana w sposób bardzo ogólny – jako obejmująca określenie "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a więc, w tym przypadku, z gminnego targowiska. Na tej podstawie trudno, przynajmniej prima facie, precyzyjnie określić, jakie elementy powinien lub może zawierać regulamin targowiska.

W związku z tym wypada zauważyć, że szczegółowe upoważnienie dla gmin do ustalania regulaminów targowisk, wraz z wytycznymi co do ich treści, zawierał dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312, z późn. zm.; zwany dalej dekretem), który w art. 9 stanowił, że:

"1. Regulamin targowiska określa w szczególności:

1. 1) warunki dopuszczenia do sprzedaży na targowisku;
2. 2) towary dopuszczone do handlu;
3. 3) terminy i dni targów uwzględniając – w miarę możliwości – istniejące zwyczaje;
4. 4) należności za prawo korzystania z urządzeń targowiska, jak z chłodni, magazynów, przechowalni, środków transportowych, wag itp.
5. 2. Regulamin targowiska może zawierać stawki opłat targowych od handlu, uchwalone przez rady narodowe w trybie art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 26 lutego 1951 r. o podatkach terenowych (Dz. U. R. P. Nr 14, poz. 110).
6. 3. Regulamin może przewidywać zwolnienie od należności, o których mowa w ust. 1 pkt 4".

Przywołany dekret przewidywał jeszcze upoważnienie dla Ministra Handlu Wewnętrznego do wydawania wzorcowych regulaminów targowisk (art. 11). Na mocy tego upoważnienia zostały wydane kolejno:

1. - zarządzenie Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 4 maja 1954 r. w sprawie regulaminu wzorcowego targowisk (M.P. Nr 52, poz. 701);
2. - zarządzenie Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie regulaminu wzorcowego targowisk (M.P. Nr 12, poz. 8).

Przywołany dekret o targach i targowiskach utracił moc z dniem 1 stycznia 2001 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178). W konsekwencji "odpadło" też dotychczasowe upoważnienie dla gminy (art. 5 dekretu) do ustalania regulaminu targowiska gminnego – którego odtąd zaczęto upatrywać w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (por.: wyrok WSA z [...].01.2006 r., III SA/Kr [...], CBOSA; M. Paczocha, Przegląd orzecznictwa dotyczący art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, "Finanse Komunalne" 2011, nr [...], s.

1. 55) – a przywołane wyżej regulacje dekretu oraz powyższe zarządzenia nie stanowią już materiału normatywnego mogącego wprost służyć "dekodowaniu" elementów treściowych regulaminu targowiska.

Mimo to wypadało wspomnieć o tych, nieobowiązujących już unormowaniach dekretu i jego zarządzeń wykonawczych, a to przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, w ocenie Sądu, unormowania te – a zwłaszcza art. 9 ust. 1 pkt 1-3 dekretu – mogą nadal stanowić materiał (acz obecnie tylko pomocniczy, nie-normatywny) służący "zdekodowaniu" niektórych charakterystycznych elementów treściowych regulaminu targowiska – czyli "zasad" korzystania z niego (pozostałe postanowienia art. 9 dekretu już temu celowi służyć nie mogą, a to z uwagi na przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego ogólna norma kompetencyjna z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do nakładania na obywateli obowiązku świadczeń (opłat) publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego, bowiem ustalanie opłat, o których mowa, nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – por. uchwała SN z [...].09.1995 r., III AZP [...], OSNAPiUS 1996, Nr [...], poz. 80; a także wyroki NSA: z [...].05.1996 r., I SA/Łd [...]; z 1612.1996 r., II SA/Kr [...]; z [...].12.2000 r., II SA [...]; z [...].04.2006 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA). Po drugie, niektóre z zaskarżonych postanowień Uchwały wydają się stanowić "echo" (a wręcz prostą recepcję) regulacji ustalonych jeszcze w ww. regulaminach wzorcowych.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że ustalając regulamin targowiska rada gminy ma kompetencję do określania (ograniczania) asortymentu towarów, którymi można na nim handlować (podobnie wyrok WSA z [...].02.2018 r., II SA/Rz [...], CBOSA) – w szczególności z uwagi na założony profil targowiska (np. targ rybny, owocowo-warzywny, itd.). Przypomnijmy w tym miejscu, że art. 9 ust. 1 pkt 2 dekretu expressis verbis nakazywał określić w regulaminie targowiska "towary dopuszczone do handlu". Jednakże taka regulacja – jako w istocie ograniczająca możliwość korzystania z "rzeczy publicznej" (na której to, tradycyjnej konstrukcji teoretycznej bazuje instytucja "obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" – por. szerzej M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, Warszawa 2013, s. 112-117) – powinna być w każdym przypadku należycie uzasadniona. Ponadto, zgodnie z wcześniejszymi uwagami, nie powinna ona powtarzać regulacji ustawowych zakazujących obrotu (w tym handlu na targowiskach) danymi rodzajami towarów.

W świetle dotychczasowych uwag jako w pełni dopuszczalną należy ocenić regulację zawartą we wprowadzeniu do wyliczenia z § 4 ust. 1 Regulaminu ("Przedmiotem handlu na placu targowym mogą być artykuły spożywcze i przemysłowe z wyłączeniem:") oraz w pkt 13 tego ustępu ("[...] towarów, objętych zakazem sprzedaży na podstawie odrębnych przepisów"). Natomiast pozostałe punkty tego wyliczenia (1–12), w ocenie Sądu w istotnym stopniu naruszają prawo – po części jako powielające uregulowania (zakazy lub reglamentacje) zawarte już w innych aktach normatywnych (ustawach / rozporządzeniach), na co trafnie zwrócono uwagę w skardze, a w pozostałym zakresie (np. w odniesieniu do kamieni i metali szlachetnych lub dietetycznych środków spożywczych) jako w żaden sposób nie umotywowane. Zauważmy, że motywów, jakie przemawiałyby za niedopuszczeniem handlu na targowisku wyliczonymi w § 4 ust. 1 pkt 1–12 Regulaminu rodzajami artykułów nie dostarcza ani uzasadnienie do projektu Uchwały, ani nawet odpowiedź na skargę.

Co więcej, zajęte przez organ w odpowiedzi na skargę stanowisko – wyrażające się we wniosku o "uwzględnienie skargi w całości" – zdaje się przemawiać dodatkowo za tym, że organ uchwałodawczy takich motywów nie jest w stanie przedstawić, co tylko potwierdzałoby wadliwość ww. regulacji.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 1-12 Regulaminu (pkt 1 lit. a sentencji wyroku), natomiast co do pozostałej części tego paragrafu, tj. w zakresie wprowadzenia do wyliczenia oraz pkt 13, skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku), z tym że ze względów logiczno-redakcyjnych należało z ww. pkt 13 wyeliminować wyraz "innych" (pkt 1 lit. b sentencji wyroku).

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi, Sąd podziela stanowisko Prokuratora w kwestii istotnej wadliwości § 5 pkt 1-4 Regulaminu – który to paragraf w pełnym brzmieniu stanowi, że: "Na placu targowym w Z. zabrania się:

1. 1) spożywania napojów alkoholowych,
2. 2) prowadzenia sprzedaży w drodze publicznych losowań,
3. 3) reklamy i promocji wyrobów tytoniowych i napojów alkoholowych,
4. 4) organizowania i prowadzenia gier hazardowych,
5. 5) pozostawiania po godzinach handlu wózków, skrzynek, beczek i innych urządzeń handlowych"
6. – z przyczyn przedstawionych wyczerpująco w skardze. Oczywiście nie oznacza to, że zachowania określone w § 5 pkt 1-4 Regulaminu mają być na targowisku dozwolone, a jedynie, że – jak trafnie wywiódł autor skargi – zakazy takich zachowań da się już wywieść z uregulowań innych obowiązujących aktów normatywnych (ustaw), dlatego nie należy ich powielać w akcie prawa miejscowego, a co najwyżej, w miarę potrzeby, informację o nich można zamieścić na tablicy informacyjnej na targowisku. Ubocznie godzi się zauważyć, że zakaz zamieszczony w § 5 pkt 2 Regulaminu jest prawdopodobnie wynikiem nieco bezrefleksyjnej recepcji podobnych postanowień zawartych w regulaminach wzorcowych wprowadzonych ww. zarządzeniami: z 1954 r. (§ 15) i z 1984 r. (§ 3 ust. 2).

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 5 pkt 1-4 Regulaminu (pkt 1 lit. c sentencji wyroku).

Odnosząc się natomiast do zarzutu wytykającego wadliwość § 10 Regulaminu – który to paragraf brzmi: "Do ważenia lub mierzenia towarów mogą być używane wyłącznie jednostki miar obowiązujące w obrocie towarowym tj. kilogram, litr, sztuka i ich pochodne.

Narzędzia pomiarowe należy ustawić i użytkować w taki sposób, aby kupujący mieli możliwość sprawdzenia prawidłowości, rzetelności ważenia i mierzenia" – należy zgodzić się ze Skarżącym, że obowiązek przewidziany w zdaniu pierwszym tego paragrafu wynika już z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1069), której nw. przepisy stanowią, że:

1. - art. 6 ust. 1 – "Obowiązek stosowania legalnych jednostek miar dotyczy użytkowania przyrządów pomiarowych, wykonywania pomiarów i wyrażania wartości wielkości fizycznych";
2. - art.
3. 26. ust. 1 pkt 1 – "Kto wbrew przepisom ustawy: 1) wyraża wartości wielkości fizycznych w jednostkach miar innych niż legalne [...] podlega karze grzywny".

Jeśli zaś idzie o zdanie drugie § 10 Regulaminu, to Sąd nie dopatrzył się jego wadliwości. W szczególności, wbrew sugestiom autora skargi, ww. postanowienie nie zostało "skonsumowane" przez art. 134 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeksu wykroczeń (ówcześnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 482, z późn. zm.), który penalizuje oszustwo co do ilości, wagi, miary, gatunku, rodzaju lub ceny przy sprzedaży towaru lub świadczeniu usług (czyniąc to w następujący sposób:

"§ 1. Kto przy sprzedaży towaru lub świadczeniu usług oszukuje nabywcę co do ilości, wagi, miary, gatunku, rodzaju lub ceny, jeżeli nabywca poniósł lub mógł ponieść szkodę nieprzekraczającą [...] złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

§ 2. Tej samej karze podlega, kto przy nabyciu produktów rolnych lub hodowlanych oszukuje dostawcę co do ilości, wagi, miary, gatunku lub ceny, jeżeli dostawca poniósł lub mógł ponieść szkodę nieprzekraczającą [...] złotych.

§ 3. Usiłowanie wykroczenia określonego w § 1 lub 2 oraz podżeganie i pomocnictwo są karalne.").

Przeciwnie, w ocenie Sądu zasadne jest twierdzenie, że sporne ustalenie Regulaminu w swoisty sposób "dopełnia" ww. uregulowanie kodeksowe, mając w założeniu pełnić funkcję prewencyjną, tj. zapobiegać występowaniu jednej ze sposobności (a mianowicie możliwości ważenia "w ukryciu") do popełniania takich oszustw. Ubocznie godzi się zauważyć, że analizowane postanowienie nawiązuje do ustalenia zawartego w regulaminie wzorcowym załączonym do zarządzenia z 1954 r. (§ 25 ust. 1), które to ustalenie, zdaniem Sądu, w swych założeniach ("ratio legis") nie straciło na aktualności.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził nieważność zdania pierwszego w § 10 Regulaminu (pkt 1 lit. d wyroku), natomiast w zakresie zdania drugiego tego paragrafu skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

Mając wszytko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., uwzględnił skargę Prokuratora w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, a w pozostałej części skargę oddalił pkt 2 sentencji wyroku).