Uzasadnienie
Aktualnie rozpoznawana sprawa dotyczy skargi złożonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którym to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 w związku z art.127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez C. P..
W dniu 11 czerwca 2015 roku tutejszy Sąd rozpoznał już sprawę odwołania C. P.. W tamtej sprawie był następujący stan faktyczny.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 w związku z art.127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez C.P..
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w K., Dyrektor PCPR w S. poinformował zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej(Dz. U. z 2013r., poz. 182 zwanej dalej jako "u.p.s.") o braku możliwości przyjęcia R.P. na listę osób oczekujących na umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w S. W piśmie tym Dyrektor PCPR poinformował również, że w Domu Pomocy Społecznej w S. mieszka 130 osób, z których większość jest całkowicie zależna od innych osób, nie ma ludzi młodych i samodzielnych, w przypadku przyjęcia R. P. istnieje realne, bezpośrednie zagrożenia zdrowia i życia dla pozostałych mieszkańców. Upośledzenie zdolności adaptacyjnych i reagowanie agresją, stosowanie przemocy wobec innych, przy małej zdolności przewidywania skutków swojego postępowania czynią niemożliwym zapewnienie przez Dom Pomocy Społecznej odpowiedniej opieki, nadzoru i bezpieczeństwa.
Ponadto R. P. podnosił, że chciałby trafić do Domu Pomocy Społecznej w P., a ośrodek ten dysponuje wolnym miejscem i nie ma potrzeby wpisywania R. P. na listę osób oczekujących na umieszczenie w domu. Dyrektor PCPR poinformował, że po przeanalizowaniu całości dokumentacji, nie ma możliwości zapewnienia opieki psychiatrycznej jakiej wymaga R.P.
Odwołanie od ww. pisma wniosła C.P. (dalej również jako "skarżąca") podważając stanowisko Dyrektora PCPR wyrażone w tym piśmie(a oprócz tego OPS w K.).
Kolegium wniesione odwołanie C.P.. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a czynnością materialno-techniczą. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności administracji publicznej, która nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w art. 107k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których miedzy innymi należą: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn..akt SA1163/81 stwierdziło, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie ułatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 §1 k.p.a. jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje.
Do takich elementów należy zaliczyć; oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Kolegium stwierdziło, że pismo Dyrektora PCPR z dnia [...] października 2014 r. nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów aby uznać je za decyzję administracyjną, bowiem nie posiada ono adresata, tzn. określenia podmiotu nabycia prawa lub ustalenia obowiązku. Pismo to skierowane zostało do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. tzn. organu, który wydał decyzję z dnia [...]października 2014 r. o skierowaniu R.P. do Domu Pomocy Społecznej w S. Organ taki nie ma natomiast w decyzji dotyczącej umieszczenia R.P. w domu pomocy. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych. W przedmiotowej sprawie osobą taką jest R.P., jednak określenia takiego podmiotu nie zawiera ww. pismo. W konsekwencji Kolegium uznało, że pismo skarżącej nie mogło być potraktowane jako odwołanie ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę C.P. w wyroku wydanym w dniu 11 czerwca 2015 roku uchylił zaskarżone postanowienie i przesądził,że pismo z dnia [...] października 2014 roku jest decyzją administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł,że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 1997 r. sygn.. akt II SA/Gd 538/96 LEX nr 44192, Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 848/13 LEX nr 1435714).
Wojewódzki Sąd Administracyjny przeanalizował przepisy prawa dotyczące umieszczania w domu opieki społecznej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2015 roku przywołał następującą argumentację.
Art 59 ust. 2 u.p.s. przewiduje, że decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5.
Z kolei zgodne z art. 59 ust. 3 u.p.s. w razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie dotyczące przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu w domu pomocy społecznej odbywa się trzyetapowo. Pierwszy jego etap prowadzony jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania dla wnioskodawcy i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. W tym etapie decyzję wydawał Ośrodek Pomocy Społecznej w K.. Kolejny etap postępowania toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce. Trzeci wreszcie etap obejmuje "przyjęcie" osoby do domu pomocy społecznej, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej realizowanej przez dyrektora domu pomocy społecznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny – Biuro Orzecznictwa, Zasady i tryb kierowania osób uprawnionych przez organ administracji publicznej do domu opieki społecznej oraz ustalania opłaty za ich pobyt w domu opieki społecznej w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, Warszawa 2013, s. 16-18 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 891/13 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).
Powyższe pozwala przyjąć, że w przypadku wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, osobę zainteresowaną umieszcza się w domu pomocy społecznej i umieszczenie to przyjmuje formę czynności materialno-technicznej, lub też informuje się osobę zainteresowaną o niemożliwości umieszczenia jej w takim ośrodku, przy czym nieprzyjęcie może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku wskazanym w art. 59 ust. 3 u.p.s. tj. w przypadku braku wolnych miejsc w domu pomocy społecznej. Jednocześnie osobę zainteresowaną informuje się o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie. Zauważyć należy, że ustawodawca na ostatnim etapie postępowania w sprawie umieszczania osoby w domu pomocy społecznej nie przewidział żadnych kompetencji decyzyjnych organów takiego ośrodka w zakresie przyjęcia osoby zainteresowanej, z wyłączeniem sytuacji, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.s
Szczegółowa analiza pisma z dnia [...] października 2014 r. wskazuje, że pismo to nie wypełnia przesłanki z art. 59 ust. 3 u.p.s. O ile organ powołał się na okoliczność braku miejsc w DPS to po pierwsze w piśmie tym nie poinformowano o dacie planowanego przyjęcia R.P. do DPS. Co jednak najważniejsze, z uzasadnienia stanowiska zajętego w tym piśmie wynika, że powodem dla którego organ nie przyjął zainteresowanego do DPS nie był brak miejsca w tym ośrodku, czego wymaga art. 59 ust.3 u.p.s., a istnienie w ocenie organu, realnego zagrożenia dla zdrowia i życia dla pozostałych mieszkańców DPS, jednocześnie wskazując dlaczego lepszym rozwiązaniem byłoby umieszczenie R.P. w innym domu pomocy społecznej.
Dla oceny trafności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania niezbędnym jest więc ocena czy pismo DPS może zostać uznane za decyzję, a tym samym czy możliwe było wniesienie od niej odwołania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.
Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu (postanowienie NSA z dnia 22 lipca 201r r. sygn. akt II GSK 1683/14 i wskazane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych, dost3pne na http://cbois.nsa.gov.pl).
Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 par. 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie (wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r. sygn akt II OSK 2663/12 dostępne na http://cbois.nsa.gov.pl).
Za takie w ocenie Sądu uznać należy również pismo z dnia [...] października 2014 r. W piśmie tym w sposób władczy rozstrzygnięto o uprawnieniach R.P. reprezentowanego przez opiekuna prawnego. Wskazano podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, także jego adresata, którym jest R.P.. Pismo to zawiera uzasadnienie prawne jak również faktyczne, w którym wskazano powody, dla których nie przyjęto zainteresowanego w DPS. Zaznaczyć należy, że powodem tym nie była wskazana przez ustawodawcę okoliczność braku miejsc w DPS, a ocena tego ośrodka o potencjalnych problemach jakie dla tego ośrodka stanowić może R.P., do czego nie uprawnia przywołany w tym piśmie art. 59 ust. 3 u.p.s. Pismo to stanowi więc w ocenie Sądu decyzję administracyjną o odmowie umieszczenia w DPS i konsekwencji od pisma tego przysługiwało skarżącej prawo do złożenia odwołania.
W uznaniu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ze skargi OPS w K., kwestia czy pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] października 2014 roku nr [...] roku jest decyzją została już rozstrzygnięta wyrokiem tutejszego Sądu w dniu 11 czerwca 2015 roku w sprawie o sygn. IV SA/Po135/15.Nastapiło to na skutek złożenia skargi opiekunki prawnej R.P. –C.P.. Ośrodek Pomocy Społecznej w K.,który wydawał decyzję o skierowaniu do Domu Opieki Społecznej złożył skargę na postanowienie SKO w K. o niedopuszczalności odwołania z dnia [...] grudnia 2014 roku o nr nr [...] od tej samej decyzji, odwołanie to dotyczyło tego samego pisma z dnia [...] października 2014 roku. Postanowienie SKO zawierało takie samo uzasadnienie jak to,które było rozstrzygane przez Sąd w dniu 11 czerwca 2015 roku. Ze skargi wynika,że Ośrodek Pomocy Społecznej działał na podstawie art.106 ust.6 Ustawy o pomocy społecznej.
Z przepisu tego wynika,że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Jeżeli więc sąd rozpoznał sprawę na skutek skargi złożonej osobiście przez osobę ubiegającą się o świadczenie z opieki społecznej,to nie może tego samego czynić poraz drugi na skutek skargi złożonej przez osobę,która działa w jej imieniu za jej zgodą.Ponadto w uznaniu Sądu Ośrodek Pomocy Społecznej,który wydaje decyzję o skierowaniu do Domu Opieki Społecznej w procedurze przewidzianej w przepisach art.59 ustawy pomocy społecznej opisane j powyżej nie ma samodzielnej legitymacji do zaskarżania decyzji o umieszczeniu w domu opieki społecznej a tym samym do składania skargi do Sądu Administracyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego (o ile w konkretnej sprawie w ogóle on występuje) w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. (zobacz OSK 1017/04 - Wyrok NSA, II OSK 521/05 http:// cbois.nsa.gov.pl). Skarga w tym wypadku winna być odrzucona.
Zgodnie z art. Art.
- 58. § 1 ppsa. Sąd odrzuca skargę:
- 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
- 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy na podstawie przepisów powołanych powyżej skargę Ośrodka Pomocy Społecznej w K. odrzucono.