Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] (znak [...]) o ustaleniu na rzecz Z. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb D., położonej w P. przy ul. [...].
Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Z. F. dnia [...] września 2018 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji pomieszczeń garażu i pralni w domu jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na pracownię groomerską.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że obsługa komunikacyjna budynku w którym planowana jest zmiana sposobu użytkowania z adaptacją pralni i garażu na pracownię groomerską winna odbywać się na dotychczasowych zasadach, istniejącym zjazdem z ul. [...]. ZDM zastrzegł, że nie wyraża zgody na sytuowanie miejsc postojowych koniecznych dla planowanej inwestycji w pasach dróg administrowanych przez ZDM. Wskazano też, że niedopuszczalne jest zatrzymywanie się (nawet chwilowe) pojazdów w czasie przywozu i obioru zwierząt "na pasach ruchu (jezdniach) i chodnikach przyległych ulic, poza miejscami do tego wyznaczonymi" (k.54 akt adm.).
W niepodpisanym piśmie wnioskodawczyni z dnia [...] grudnia 2018 r. zawarto wyjaśnienia, że planowana pracownia groomerska (fryzjer dla psów) ma charakter usługi o znaczeniu lokalnym i zasadniczo korzystają z niej klienci którzy przychodzą pieszo. Z. F. wskazała nadto, że tak mała pracownia jaką ona planuje otworzyć daje możliwości przyjęcia w tym samym czasie tylko jednego psa. Wnioskodawczyni dodała, że wprawdzie w jej domu jest zlokalizowano przestrzeń nazwaną garażem, jednak z uwagi na parametry tego pomieszczenia (ostry kąt wjazdu, stromy podjazd, wąska przestrzeń garażu) nie jest ona i od lat już nie była użytkowana w celu garażowania auta. Formalnie zatem jedynie w planach tej nieruchomości jest wyznaczone miejsce parkingowe (garaż), które planując zmianę sposobu użytkowania Z. F. chce zlikwidować. W celu pozytywnego rozpoznania złożonego wniosku, Z. F. wskazała, że poszerza swój wniosek o możliwość usytuowania na jej działce miejsca parkingowego na tyłach domu, z wjazdem od ul. [...].
Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazał, że nie może zaakceptować dojazdu do dz. nr [...] z ul. [...] poprzez dz. nr [...], która nie jest w administracji ZDM, ani z ul. [...], która jest drogą bez przejazdu, zakończoną nawrotką (również poprzez dz. nr [...] – która, jak wskazano, nie jest w administracji ZDM).
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. odmówił Z. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb D., położonej w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymagań określonych w pkt 1 oraz 3-5 tego przepisu. Natomiast zamierzenie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w wyniku planowanej inwestycji likwidacji ulegnie jedyne miejsce postojowe, natomiast Zarząd Dróg Miejskich nie wyraził zgody na usytuowanie nowego zjazdu od strony ul. [...] i ul. [...].
Na skutek odwołania Z. F. decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] (znak [...]) orzekł o ustaleniu na rzecz Z. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb D., położonej w P. przy ul. [...].
Uzasadniając swoją decyzję Prezydent Miasta P. wskazał, że dniu [...] października 2019 r. w sprawie została przeprowadzona Analiza parkingowa, którą sporządzono na podstawie § 2 ust. 4 i 5 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. będącej podstawą do określenia wskaźników parkingowych (k.65 i 66 akt adm.). W aktach udokumentowano ustalenia dotyczące danych statystycznych liczby samochodów przypadających na 1 mieszkanie w obszarze analizowanym. Wskazano, że uwzględniono wartości zgodne z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji Pojazdów Wydziału Komunikacji. Na podstawie tych ustaleń stwierdzono, że na każdy budynek w obszarze analizowanym przypadają średnio 2 samochody, tymczasem planowane zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku w zabudowie szeregowej, który został zrealizowany w latach 70-tych XX w. kiedy obowiązywały niższe normatywy parkingowe.
Wskazano, że budynki w obszarze analizowanym posiadają garaże na jeden samochód osobowy. Na podstawie danych z Wydziału Komunikacji ustalono, że w terenie objętym analizą średnia liczba pojazdów na budynek wynosi ok. 2 sztuk, czyli obecnie w obszarze analizowanym - co do zasady - dla jednego pojazdu nie jest zapewnione miejsce na nieruchomości. Ustalono, że pod wnioskowanym adresem (ul. [...] jest zarejestrowany jeden samochód osobowy i nie ma możliwości zlokalizowania miejsca postojowego dla lokalu usługowego w obrębie wnioskowanej działki. Wskazano też, że inwestycja będzie zlokalizowana ok. 125m od przystanku autobusowego przy ul. [...].
W przewidzianym prawem terminie odwołanie od tej decyzji wniosła J. R. podnosząc zarzuty braku rzetelności analizy. Wskazano, że organ I instancji bezpodstawnie odstąpił od ustalenia wymogu lokalizacji na terenie nieruchomości jednego miejsca postojowego dla planowanego lokalu użytkowego. Odwołująca się, swoje stanowisko szeroko opisała i umotywowała w złożonym odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r. Nr [...] (znak [...]) o ustaleniu na rzecz Z. F. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele usługowe, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb D., położonej w P. przy ul. [...].
Uzasadniając swoją decyzję Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą garażowo-gospodarczą. Wskazano, że planowane przedsięwzięcie (zakład groomerski – fryzjerstwo zwierząt) będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wskazano, że jest to nieuciążliwa działalność, która mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania. Kolegium szczegółowo odniosło się też do zarzutów odwołania, w tym kwestionowanego zagadnienia usytuowania miejsc postojowych.
W przewidzianym prawem terminie skargę na decyzję Kolegium wywiodła K. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W skardze zaakcentowano, że organ nie ustali rzeczywistego zakresu zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji nie zidentyfikował rzeczywistego stopnia zwiększenia zagospodarowania nieruchomości. Skarżąca powtórzyła część zarzutów odwołania, a także wskazała, że wydając decyzję pominięto stanowisko Zarządu Dróg Miejskich.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a.").
Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Zdaniem Sądu Kolegium naruszyło art. 7, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), gdyż nie w pełni wyjaśniło sprawę.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 – dalej jako: "u.p.z.p."). W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak przedsięwzięcie Z. F., nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".
Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np. wyroki NSA: z [...].01.2011 r., II OSK [...]; z [...].10.2010 r., II OSK [...]; z [...].08.2008 r., II OSK [...] – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").
Statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.
Należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej w skrócie: "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny.
Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach. Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w przywołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z [...].05.2011 r., II OSK [...], CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu.
W konsekwencji przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" (wskazanej w rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2019 r.) – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.
W okolicznościach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta P. uzyskał od Z. F. informację, że zamierza ona prowadzić zakład groomerski. Jakkolwiek organ I instancji poczynił zatem pewne ustalenia co do planowanego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P., to jednak nie dał im wyrazu w rozstrzygnięciu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., bowiem ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego "na cele usługowe", nie wskazując jednak jakich – konkretnie – usług decyzja ta dotyczy. Zgodnie z przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz sformułowanymi na jej podstawie wynikami (załączonymi do decyzji organu I instancji), w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą garażowo-gospodarczą.
Kwestią bezsporną w świetle przedstawionego materiału dowodowego pozostaje, że planowana inwestycja dotyczy powierzchni 22,30m˛, co oznacza, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie przekroczy 30% powierzchni całkowitej budynku, a w obiekcie zostanie wyznaczony zostanie 1 lokal mieszkalny i 1 lokal użytkowy. Ustalenie to jest o tyle istotne, że na podstawie art. 3 pkt 2a pr.bud. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Podkreślić też trzeba, że aby była mowa o kontynuacji funkcji należy precyzyjnie ustalić intencje wnioskodawcy. Jeżeli zatem wnioskodawczyni wskazała, że docelowo zamierza w garażu i pralni prowadzić pracownię groomerską (fryzjer dla psów), to taka zmiana sposobu użytkowania "pracownia groomerska" zgodnie z żądaniem jej wniosku powinna zostać dookreślona w decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Jeżeli natomiast organy powzięły wątpliwości jakiego rodzaju usługi mają być prowadzone w wyniku zmiany sposobu użytkowania, to powinny były zwrócić się do wnioskodawczyni – o jednoznaczne – doprecyzowanie żądania wniosku. W analizowanym przypadku wadliwie, wydając decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie określono docelowego sposobu użytkowania. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową.
Deklarowana przez wnioskodawczynię działalność (pracownia groomerska), ze swej istoty, cechuje się tym, że zasadniczo zamyka się w całości w obrębie lokali, w których wymienione usługi są świadczone. Jeżeli zatem żądaniem wniosku objęto zmianę sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługi groomerskie, to jasno winno wynikać również z treści rozstrzygnięcia decyzji, że ustala się warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję "usług groomerskich". Jednoznaczne stanowisko co do ciążących na organach obowiązków w zakresie uszczegółowienia funkcji usługowej w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. II OSK [...]). Stanowisko, iż rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej funkcji usługowej, lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności Naczelny Sąd Administracyjny wyraził również w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r. sygn. II OSK [...].
Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Treść rozstrzygnięcia ma szczególne znaczenie w okolicznościach badanej sprawy. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia [...] października 1995 r. sygn. akt SA/Po [...] oraz wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA [...]). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z woli ustawodawcy, rozstrzygnięcie decyzji musi być jednoznaczne i komunikatywne. Jeżeli zatem dopuszczona zmiana sposobu użytkowania ma dotyczyć usług groomerskich, to powinno to jasno wynikać z samego rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast rozstrzygnięcie miało dotyczyć innego rodzaju usług, to również należało tę kwestię wprost sprecyzować w rozstrzygnięciu decyzji. Mając na uwadze powyższe, za zasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący ustaleń co do rzeczywistego zakresu zamierzenia inwestycyjnego.
Za bezzasadne Sąd uznał natomiast pozostałe sformułowane w skardze, a także podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, wskazany przez organy, jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma zastosowanie do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji (por. wyroki NSA: z [...].11.2016 r., II OSK [...]; z [...].11.2014 r., II OSK [...]; z [...].01.2011 r., II OSK [...]; z [...].10.2010 r., II OSK [...] – CBOSA).
Tym samym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) w rozumieniu art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. (a także art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. wymaga spełnienia tylko przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle zebranego w aktach sprawy materiału, w ocenie Sądu, spełnienie tej przesłanki nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Natomiast nie dokonuje się już badania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o których mowa w dalszej części ww. przepisu.
Odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych należy wskazać, że ustalenia organów znajdują oparcie w materiale dowodowym i nie zostały skutecznie zakwestionowane w toku postępowania, ani w skardze do Sądu. Z art. 54 pkt 2 lit c u.p.z.p. stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym będzie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w jego ust. 2 znajduje się odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do argumentacji skargi w tym zakresie należy wskazać, z powołaniem na stanowisko judykatury, że wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 2019 r. sygn. II OSK [...]). W okolicznościach badanej sprawy nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że analizie poddano ilość samochodów użytkowników przebywających w budynku, z uwzględnieniem liczby lokali mieszkalnych i ich powierzchni.
Ponadto przeprowadzono i udokumentowano w aktach sprawy Analizę parkingową przeprowadzoną w myśl zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie wykorzystania rekomendowanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Miejska Pracownię Urbanistyczną propozycji standardów wskaźników parkingowych. Standardy te stanowią wskazówkę dla organów wydających decyzje w sprawie warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy wyjaśniono, że decyzja o odstąpieniu od ustalenia miejsca parkingowego dla części usługowej o pow. 22,3m˛ została podyktowana istniejącym na tym terenie zagospodarowaniem. Precyzyjne ustalenia w tym zakresie zostały udokumentowane w tabeli na s. 66 akt adm. Analizę parkingową sporządzono na podstawie § 2 ust. 4 i 5 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. będącej podstawą do określenia wskaźników parkingowych (k.65 i 66 akt adm.).
W aktach udokumentowano ustalenia dotyczące danych statystycznych liczby samochodów przypadających na 1 mieszkanie w obszarze analizowanym. Wskazano, że uwzględniono wartości zgodne z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji Pojazdów Wydziału Komunikacji. Na podstawie tych ustaleń stwierdzono, że na każdy budynek w obszarze analizowanym przypadają średnio 2 samochody. Uwzględniono fakt, że planowane zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku w zabudowie szeregowej, który został zrealizowany w latach 70-tych XX w. kiedy obowiązywały niższe normatywy parkingowe. Wskazano, że co do zasady budynki w obszarze analizowanym posiadają garaże na jeden samochód osobowy. Jednocześnie, na podstawie danych z Wydziału Komunikacji ustalono, że w terenie objętym analizą średnia liczba pojazdów na budynek wynosi ok. 2 sztuk, czyli obecnie w obszarze analizowanym
- - co do zasady - dla jednego pojazdu w każdym budynku nie jest zapewnione miejsce na nieruchomości. Ustalono, że pod wnioskowanym adresem (ul. [...]) jest zarejestrowany jeden samochód osobowy i nie ma możliwości zlokalizowania miejsca postojowego dla lokalu usługowego w obrębie wnioskowanej działki. Te ustalenia, w zestawieniu z § 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta P. oraz treścią stanowiska ZDM powodują, że decyzję ustalającą warunki zabudowy w zakresie decyzji o odstąpieniu od ustalenia miejsca parkingowego dla części usługowej o pow. 22,3m˛ należy uznać za zgodną z prawem. Podkreślić należy, że ZDM wskazał, iż niedopuszczalne jest zatrzymywanie się (nawet chwilowe) pojazdów w czasie przywozu i obioru zwierząt "(...)poza miejscami do tego wyznaczonymi". Nie wykluczono natomiast możliwości zatrzymywania pojazdów w czasie przywozu i obioru zwierząt w wyznaczonych do tego miejscach na jezdniach i chodnikach przyległych ulic. Przyjęte przez organy rozwiązanie, wbrew argumentacji skargi nie stoi więc w sprzeczności ze stanowiskiem ZDM. Ubocznie można dodać, że analiza parkingowa może wykazać możliwość rezygnacji z realizacji w całości miejsc parkingowych/stoisk postojowych na terenie inwestycji (§ 2 pkt 4 zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2019 r.) i taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie.
Ponieważ - z rozstrzygnięcia - decyzji organu I instancji nie wynika wprost docelowy sposób użytkowania garażu i pralni w budynku przy ul. [...] w P., rolą Kolegium było kwestię tę wyjaśnić i doprecyzować. W braku tych jednoznacznych ustaleń zaskarżoną decyzję należało uznać za wydaną z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd uznał, iż dostrzeżone uchybienie co do jednoznacznego docelowego sposobu użytkowania garażu i pralni - może zostać skorygowane w toku postępowania odwoławczego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w pkt 2 sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie doprecyzować docelowy sposób użytkowania garażu i pralni w budynku przy ul. [...].