Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 142/20

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w O. W. pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie nr XIX/104/16 z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego:

1. - art.4 ust.2 pkt 1 c i 1 d oraz ust.2 pkt.3, 5-8 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez określenie w §1 ust. 1-5 załącznika do uchwały wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;
2. - art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w §2 terminu uprzątnięcia błota, śnieg, lodu i innych zanieczyszczeń oraz usuwania śliskości przez właścicieli nieruchomości, wskazanie sposobu realizacji tych obowiązków, rodzaju używanego materiału oraz wkroczenie w materię uregulowaną w art. 5ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wskazanie,że obowiązek powyższy dotyczy właścicieli nieruchomości w odniesieniu do chodników położonych wzdłuż tych nieruchomości;
3. - art.4 ust. 2 pkt 1d ustawy z dnia 13 września 1996r,o utrzymaniu czystości i porządku w minach (Dz.U.2018,1454) oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w §3 ust.2 pkt 2 i 3 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nie stwarzających uciążliwości", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin";
4. - art.4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 5 ust.3 oznakowania psa przez elektroniczną identyfikację i rejestrację psa.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniosł o stwierdzenie nieważności § 1 ust.1-5,§ 2, § 3 ust.2 pkt 2 i 3, § 5 ust.3 załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej uwzględnienie oraz odstąpienie od zasadzania na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wskazano, że też, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem skargi i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 8/19 stwierdził nieważność § 2 tej uchwały. W pozostałym zakresie skargę uznano za zasadną i zadeklarowano niezwłoczne przystąpienie do opracowania nowej uchwały z uwzględnieniem treści zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Kobylinie nr XIX/104/16 z dnia 31 sierpnia 2016r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin wykazała, że skarga jest zasadna w części.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej również jako: k.p.a.).

Uprzedzając jednak wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 i 3 wyroku należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 8/19 stwierdził nieważność § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, która została zaskarżona wówczas wyłącznie w zakresie § 2 jej załącznika. Wyrok ten stał się prawomocny i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 30 lipca 2019 r. Oznacza to, że w dacie składania skargi w niniejszej sprawie, orzeczenie Sądu o stwierdzeniu nieważności § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały było prawomocne. W związku z tym Sąd postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę Prokuratora w zakresie § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ ta jednostka redakcyjna nie istnieje, nie istniała w dacie składania skargi i nie ma przedmiotu zaskarżenia w tym zakresie.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał również na uwadze, że z dniem 14 lipca 2020 r. zaskarżona uchwała utraciła moc, na podstawie § 2 uchwały Rady Miejskiej w Kobylinie nr XVII/123/20 z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2020 r., poz. 5296).

Zaakcentować trzeba, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA).

Taka sytuacja w ocenie Sądu, częściowo ma miejsce w niniejszej sprawie,

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2016 poz. 250 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej jako: "u.c.p.g.").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

1. Prokurator zarzucił Radzie Miasta naruszenie art.4 ust.2 pkt 1d u.c.p.g. oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Zasady techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 3 ust.2 pkt 2 i 3 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nie stwarzających uciążliwości", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin".

Zarzut skargi we wskazanym zakresie Sąd uznał za zasadny.

Zaskarżony przepis stanowił, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: że naprawa pojazdów samochodowych dotyczy drobnych napraw (pkt 2), oraz że naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin (pkt 3).

Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, że podstawą ustawową dla uchwalenia obowiązków określonych w § 3 zaskarżonej uchwały był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g., który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Zaakcentować trzeba, że istotę tej regulacji (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.) wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny na wiele lat przed podjęciem zaskarżonej uchwały (z 2016 r.) wskazując, że chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności Rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw jedynie do "drobnych napraw" (§ 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały). Takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, ograniczając w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań.

W § 3 ust. 2 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały prawodawca lokalny wskazał też, że naprawa pojazdów samochodowych jest dopuszczalna pod warunkiem, że nie stwarza uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. do naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy. Z uwagi zatem na przekroczenie delegacji ustawowej Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

2. Prokurator zarzucił również naruszenie art.4 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018.1454) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 5 ust. 3 oznakowania psa przez elektroniczną identyfikację i rejestrację psa.

Wskazany przepis jest wadliwy ponieważ zapadł z przekroczeniem delegacji ustawowej a nadto w zaskarżonej uchwale nie uregulowano trybu znakowania psów i nie wskazano rejestracji w jakiej bazie miałby służyć nakładany na właścicieli obowiązek. Jakkolwiek, trwałe oznakowanie psa umożliwia identyfikację opiekuna odpowiedzialnego za psa, to należy wskazać, że zaskarżony przepis jest wadliwy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. II OSK 1568/10). Brak precyzyjnego określenia obowiązków ("elektroniczna identyfikacja", "baza danych") stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt KP 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego.

Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Z opisanych wyżej przyczyn Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie zarzutu dotyczącego wadliwości § 1 ust. 1-5 załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na fakt, że w tej części uchwały doszło w istocie do określenia jej zakresu przedmiotowego, poprzez powtórzenie przepisów ustawy. Przepis ten jednak nie modyfikował u.c.p.g., a w związku z jego uchyleniem nie zachodzą przesłanki które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności wobec faktu uchylenia zaskarżonej uchwały w całości, uchwałą Rady Miejskiej w Kobylinie nr XVII/123/20 z dnia 22 czerwca 2020 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej jego: § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 5 ust. 3 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).