Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uchwałę Nr XXX/218/2016 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 14 września 2016 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wągrowiec
Powyższej uchwale zarzucił:
- 1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości i porządku w gminach (t. j. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 5 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez usuwanie tych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłócenia w ruchu pojazdów i pieszych.
- 2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenia w przepisie § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 zaskarżonej uchwały warunków w jakich odbywać się może mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami i naprawa pojazdów.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 5, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w § 5 tej uchwały zapisano, że "Obowiązek uprzątania biota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy, właściciele nieruchomości realizują poprzez usuwanie tych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłócenia w ruchu pojazdów i pieszych ".
W § 6 tej uchwały natomiast zapisano, że "Mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami, może odbywać się na terenie własnej posesji pod warunkiem:
- 1) odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, aby uniemożliwić ich przenikanie do wód lub do ziemi a także spływanie na nieruchomości sąsiednie;
- 2) dokonywania tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji".
Z treści § 7 wynika, że " Naprawa pojazdów jest dozwolona na terenie własnej nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub ziemi oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami".
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Podjęta w tym przedmiocie uchwała, jako akt powszechnie obowiązujący nie może zawierać wszelkich regulacji, nawet tych, które wynikają z innych przepisów. Rada gminy powinna się ograniczyć do zakresu danego upoważnienia, w tym do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust 2 u.c.p.g. Wyliczenie elementów regulaminu w treści wymienionego artykułu ma charakter wyczerpujący co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść oraz to, że zawiera obligatoryjne elementy co oznacza, że w uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust.
2. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących kwestie inne niż wymienione w tym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazał to ustawodawca co z kolei oznaczałoby wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest § 5 zaskarżonej uchwały. Unormowanie w nim zawarte jest sprzeczne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (obecnie: c – uw. Sądu) u.c.p.g. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b (obecnie: c – uw. Sądu) ustawy zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, ale nie do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Takie stanowisko jest zgodne z przyjętą linią orzeczniczą. Sądy administracyjne podkreślały, że "przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń" (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 372/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2015 r"sygn II SA/Łd 637/15 oraz NSA z dnia 21 czerwca 2017 r" sygn. IIOSK 991/17).
O przekroczeniu upoważnienia ustawowego świadczy treść § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 zaskarżonej uchwały. W ramach postanowień u.c.p.g. brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się wyłącznie na terenie własnej nieruchomości i na jej terenie dozwolona jest naprawa pojazdów pod określonymi w tych przepisach warunkami. Normy te ograniczają prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że mycie ma być dokonywane w miejscach o utwardzonym podłożu, przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a naprawa nie spowoduje zanieczyszczenia wód lub ziemi oraz uciążliwości dla sąsiadów. O tym, że takie uregulowania wychodzą poza zakres upoważnienia ustawowego potwierdza zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2873/15.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru w stosunku do w/w uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego.
W ocenie organu skarga w całości zasługuje na oddalenie, bowiem skarga obejmuje § 5 oraz § 6 ust. 1 i ust. 2 oraz § 7 Uchwały Rada Gminy Wągrowiec XXX/218/2016 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 14 września 2016 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wągrowiec, jakich to paragrafów nie ma w zaskarżanej Uchwale.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 lit b) u.c.p.g. poprzez treść § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały, organ stwierdził, że zarzut jest chybiony, bowiem delegacja rady gminy do określenia szczegółowych wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego wynika z art. 4 ust. 2 lit c) u.c.p.g., a nie jak podniesiono w skardze z art. 4 ust. 2 lit b) ustawy.
Ustawodawca dał radzie gminy możliwość określenia w jaki sposób ma odbywać się samo uprzątnięcie, co oznacza, iż organ ma delegację ustawową do wskazania w jaki sposób ma się takie uprzątnięcie odbyć i gdzie ma być składowane zebrane w ten sposób błoto, śnieg lub lód.
Ponadto sam ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4) w/w ustawy wskazał, iż właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Taki obowiązek nie występuje w przypadku chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec tego treść § 5 Załącznika do zaskarżanej Uchwały nie stanowi nieuprawnionego obowiązku ustawowego. W przekonaniu organu, wskazanie w § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały, miejsca gromadzenia i sposobu uprzątnięcia, mieści się w pojęciu szczegółowych zasad i wymagań w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ponadto uregulowanie "w miejsce nie powodujące zakłócenia w ruchu pojazdów i pieszych" czyni zadość zasadom bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 poprzez treść § 6 Załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że jest on zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy. Należy mieć na względzie, że Regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). W myśl przepisu kompetencyjnego organ uchwałodawczy gminy został więc upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 poprzez treść § 7 Załącznika do zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że jest on zgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy. Organ określając warunki utrzymania czyści w zakresie naprawy pojazdów wskazał, że naprawa pojazdów jest dozwolona na terenie własnej nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub ziemi oraz uciążliwości dla sąsiadów, a powstałe przy tym odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że organ zgodnie z kompetencją określił warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09).
W ocenie organu nieracjonalna jest argumentacja złożonej skargi, bowiem w przypadku jej uwzględnienia można uznać, że rada gminy wbrew w/w przepisom ustawy nie może uchwalać szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Samorząd gminny obarczony jest odpowiedzialnością za utrzymanie czystości i porządku oraz za stan środowiska. Gmina powinna więc dysponować środkami prawnymi, umożliwiającymi właściwe wywiązywanie się z nałożonych zadań w zakresie utrzymanie czystości i porządku oraz ochrony środowiska na terenie gminy. Takimi instrumentami prawnymi służącymi prawidłowej realizacji w/w zadań są akty prawa miejscowego, w tym uchwała wprowadzająca Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wągrowiec. Zważywszy na w/w argumenty nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1u.s.g., bowiem organ działał w granicach prawa na podstawie upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca wskazuje wprost, iż inkryminowany Regulamin jest aktem prawa miejscowego: "Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej »regulaminem«; regulamin jest aktem prawa miejscowego."
Rozpoznając skargę na akt prawny organu gminy – w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego Rady, należy stwierdzić, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g."), że akt prawny, który jest niezgodny z prawem jest nieważny. W myśl ust. 4 zacytowanego przepisu, pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie i w tym zakresie Sąd stwierdził nieważność Regulaminu.
Nie ulega wątpliwości, ze przedmiotem zaskarżenia są stosowne jednostki redakcyjne załącznika do uchwały Nr XXX/218/2016 Rady Gminy Wągrowiec z dnia 14 września 2016 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wągrowiec. Tym samym wniosek o oddalenie skargi ze względu na niewyeksplikowanie w skardze, że przedmiotem zaskarżenia są określone paragrafy załącznika do uchwały, nie zaś samej uchwały nie może prowadzić do oddalenia skargi.
Podobnie niezasadny jest argument odpowiedzi na skargę, że delegacja dla rady gminy do określenia szczegółowych wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego wynika z art. 4 ust. 2 lit c u.c.p.g., a nie jak podniesiono w skardze z art. 4 ust. 2 lit b. Rozbieżność ta wynika z nowelizacji ustawy w czasie pomiędzy podjęciem uchwały a jej zaskarżeniem.
Materialnoprawną podstawą do podjęcia uchwały, której załącznik w postaci Regulaminu jest przedmiotem zaskarżenia, jest przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Powołane przepisy stanowią (w obecnym brzmieniu) odpowiednio:
Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1).
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie:
- a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
- b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
- c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).
W dniu uchwalenia zaskarżonego aktu treść art. 4 ust. 2 lit b u.c.p.g. odpowiadała obecnej treści art. 4 ust. 2 lit c, zaś treść art. 4 ust. 2 lit c u.c.p.g. odpowiadała obecnej treści art. 4 ust. 2 lit d.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 5 sposobu wykonania obowiązku uprzątnięcia błota, lodu, śniegu oraz innych zanieczyszczeń, Sąd uznaje go za uzasadniony.
Ustanowienie obowiązków zgodnie z brzmieniem wyrażonym w § 5 Regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną już przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 lit b oraz w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który stanowi:
Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Należy zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że ustawodawca polecając lokalnemu prawodawcy uregulowanie sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednocześnie regulując obowiązek uprzątnięcia tych zanieczyszczeń z chodnika, wyłączył przedmiot regulacji określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z kompetencji przekazanych do uregulowania przez lokalnego prawodawcę na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Przede wszystkim wskazuje na to rozróżnienie pomiędzy miejscem, w którym uprzątanie ma następować. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. reguluje samodzielnie obowiązek uprzątania zanieczyszczeń z chodników, określając jednocześnie precyzyjnie co należy przez "chodnik" rozumieć.
Z kolei lokalnemu prawodawcy powierza się uregulowanie zasad uprzątania tych samych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie ma kompetencji do tego, aby powtórnie, a nawet odmiennie regulować tę materię w akcie normatywnym niższego rzędu (akt prawa miejscowego). W § 5 Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji zapisów ustawy wskazując, że chodniki (o których stanowi art. 5 u.c.p.g.) to część nieruchomości (o których stanowił art. 4 ust. 2 lit b): - "...w tym z chodników..." Dodatkowo zmodyfikował obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., pomijając część zdania następującą po średniku.
Ponadto, przepis będący podstawą prawną w zakresie unormowania postępowania w przedmiocie usuwania zanieczyszczeń nie przewiduje sposobów w jaki ten obowiązek ma być spełniony. Uregulowanie w treści uchwały sposobów usunięcia zanieczyszczeń jest, zdaniem Sądu, zbyt daleko idącym rozwiązaniem, szczególnie, że ustawodawca nie określił w delegacji ustawowej, że Rada ma o tym przesądzić (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1032/19, CBOSA). Z tego względu, zarzut podniesiony przez Skarżącego jest uzasadniony, a przepis § 5 Regulaminu nie odpowiada prawu, co implikuje stwierdzenie jego nieważności.
Zasadne są także zarzuty pod adresem regulacji z § 6 Regulaminu.
Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość mycia pojazdów wyłącznie do terenu własnej nieruchomości (uniemożliwiając np. umycie pojazdu na nieruchomości sąsiedniej za zgodą jej właściciela) i nakładając ponadto na właściciela nieruchomości dodatkowe ograniczenia uniemożliwiające np. umycie pojazdu wodą na trawie, podczas uchwalania regulaminu naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 roku, sygn. IV Sa/Po 54/16), ale również wynikające z art. 140 k.c. prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
W związku z tym zaskarżony § 6 regulaminu nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wprowadzający nieuzasadnione, nieproporcjonalne ograniczenia prawa własności nieruchomości niesłużących do użytku publicznego, tj. głównie nieruchomości prywatnych (por. wyrok w sprawie VIII SA/Wa 67/18).
Taka sama argumentacja nie pozwala na uznanie za prawidłową regulacji § 7 Regulaminu w zakresie umożliwienia naprawy pojazdu jedynie na terenie własnej nieruchomości. Konsekwencją takiego unormowania (zapewne niezamierzoną przez uchwałodawcę) jest zakaz naprawienia własnych pojazdów przez wszystkich użytkowników dróg na terenie gminy w wypadku ich awarii na drodze (zauważy tu jeszcze trzeba, że w treści § 7 nie wskazano, że dotyczy on napraw poza warsztatami naprawczymi).
§ 7 Regulaminu, przez swoje brzmienie, wkracza w materię unormowaną w art. 144 k.c., zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 7 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną – według art. 144 k.c.: "przeciętną" – miarę (zob. wyrok WSA z 20.02.2020 r., IV SA/Po 1044/19, CBOSA). W ocenie Sądu jest to nadmierne i nie dość uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości – zwłaszcza nieruchomości prywatnych – dysponentów pojazdów.
Tymczasem w świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).
W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 7 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej warsztatu samochodowego, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości w celu naprawienia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do sposobów całkowicie nieuciążliwych dla posesji sąsiednich, a ponadto pozostających bez jakiegokolwiek ujemnego wpływu na środowisko (choćby np. w postaci incydentalnej emisji hałasu).
W ocenie Sądu zbędne jest także sformułowanie, że powstałe odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy.
Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51).
W ocenie Sądu skarga okazała się niezasadna co do nałożonego w § 7 Regulaminu warunku, by naprawa pojazdu nie spowodowała zanieczyszczenia wód lub ziemi. Wymóg ten służy osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami, nie jest nieproporcjonalny, nie ingeruje w prawo własności oraz mieści się w zakresie delegacji ustawowej.
Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest częściowo uzasadniona. W związku z tym, Sąd stwierdził nieważność Regulaminu w części obejmującej § 5, § 6 oraz § 7 w zakresie słów "na terenie własnej nieruchomości" i "oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady należy gromadzić i usuwać zgodnie z obowiązującymi przepisami" na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). Natomiast w pozostałym zakresie (co do pozostałej treści § 7), Sąd uznając zarzuty za nieuzasadnione, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji wyroku).