Uzasadnienie
Prokuratura Okręgowa w O. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Rychtal z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr XXXIX/244/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychtal (dalej jako: "regulamin").
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1. art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5 - 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.s.g.") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez określenie w § 1 ust. 2 – 7 załącznika do uchwały zakresu regulacji objętej regulaminem, w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;
- 2. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i powtórzenie w § 2 ust. 1 pkt 4 regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy;
- 3. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i określenie w § 2 ust. 1 pkt 8 sposobu oczyszczania chodnika przez właściciela ze śniegu, lodu i śliskości nawierzchni oraz rodzaju używanego materiału i postępowania z nim po wykorzystaniu;
- 4. art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 7 ust. 5 obowiązku mycia i dezynfekcji pojemników;
- 5. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 5 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 13 ust. 2 pkt 2 obowiązku stworzenia przez posiadacz psów warunków, aby nie zagrażały osobom trzecim;
- 6. art. 4 ust. 2 ustawy poprzez jego nieuprawnione rozszerzenie i określenie w § 13 ust. 3 zasad postępowania z bezdomnymi zwierzętami;
- 7. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia, a także nieuprawnione powtórzenia innych aktów prawnych i nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie, w § 14 ust. 2 pkt 1 – 3 nieuprawnionych obowiązków,
- 8. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 14 ust. 2 pkt 4 sposobu postępowania z padłymi zwierzętami,
- 9. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez nie wyczerpanie zakresu przedmiotowego ustawowego upoważniani i nie wskazanie prawidłowo w § 15 ust. 1 terminu przeprowadzenia przymusowej deratyzacji.
Wniesiono o stwierdzenie nieważności powołanych powyżej punktów zaskarżonej uchwały Rady Gminy.
Uzasadniając skargę podniesiono, że wprowadzenia opisanych powyżej obowiązków w regulaminie nastąpiło z naruszeniem delegacji ustawowej. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wywiedziono, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje oraz uzasadniono szczegółowo każdy z zarzutów.
Odpowiadając na skargę Rada Gminy wskazała, że jest ona uzasadniona, a Rada Gminu podjęła czynność w celu podjęcia nowej uchwały dotyczącej regulaminu czystości i porządku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5 – 8 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez określenie w § 1 ust. 2 – 7 załącznika do uchwały zakresu regulacji objętej regulaminem, w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy.
W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem: w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).
Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (zwłaszcza w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Konsekwentnie powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 2, 3, 5 - 8 ustawy w § 1 ust. 2 – 7 załącznika do uchwały choć jest niepożądane, to jednak samo w sobie nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi uznać należało na nietrafne. Ta sama argumentacja przemawiała za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i powtórzenie w § 2 ust. 1 pkt 4 regulaminu regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 8 sposobu oczyszczania chodnika przez właściciela ze śniegu, lodu i śliskości nawierzchni oraz rodzaju używanego materiału i postępowania z nim po wykorzystaniu wskazać należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, ustawodawca ograniczył się do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd wprowadzenie sposobu realizacji powyższego obowiązku stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. W oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wskazać sposobu realizacji powyższego obowiązku poprzez określenie, że podejmowane działania nie mogą powodować zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów lub też wskazania, że piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania. Stąd też zarzuty powyższe uznać należało za zasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 7 ust. 5 obowiązku mycia i dezynfekcji pojemników, Sąd nie stwierdził podstaw do stwierdzenia jego nieważności, albowiem zapis ten nie wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada gminy na podstawie tej ustawy ma określić m.in. szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Regulamin w kwestionowanym § 7 ust. 5 stanowi o konieczności utrzymania w czystości pojemników i kontenerów przeznaczonych do odbierania odpadów komunalnych przez dokonywanie ich kompleksowego mycia i dezynfekcji. W ocenie Sądu, lokalny prawodawca wypełnił należycie delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 2 regulaminu posiadacze psów są zobowiązani stworzyć takie warunki, aby psy nie zagrażały osobom trzecim. W ocenie Prokuratora, użyte w powyższym przepisie pojęcie "warunki" nie jest wystarczająco sprecyzowane, co może powodować, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku zostały stworzone warunki, o jakich mowa w cyt. przepisie, byłoby kwestią czysto ocenną i trudną do zweryfikowania. Jednakże w ocenie Sądu istotą regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi. Nakazanie podejmowania działań mających na celu wyeliminowanie zagrożeń dla osób trzecich, choć nie zostało doprecyzowane w treści regulaminu, mieści się jednak w delegacji ustawowej, co powoduje, że zarzut powyższy uznać należało za bezzasadny. Podobnie rażącym naruszeniem prawa nie jest wskazanie, w § 13 ust 3 regulaminu, że zasady postępowania ze zwierzętami bezdomnych regulują odrębne przepisy.
Sąd za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia, a także nieuprawnione powtórzenia innych aktów prawnych i nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie, w § 14 ust. 2 pkt 1 – 3 nieuprawnionych obowiązków. Wskazać bowiem należy w ślad za Prokuratorem, że regulacja odnoszące się do sposobu utrzymania zwierząt gospodarskich określona jest w innych aktach prawnych, takich jak ustawa z dnia 26 sierpnia 1996 r. o ochronie zwierzą oraz ustawa z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
Również materia postępowania z padłymi zwierzętami - czy szerzej zwłokami zwierzęcymi - zawarta jest w różnych aktach prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1539, ze zm.), przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.
Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami, co skutkuje zasadnością zarzutu naruszenia przez § 14 ust. 2 pkt 4 przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.
Odnosząc się dalej do zarzuty wadliwości § 15 ust. 1 regulaminu Sąd miał na uwadze, że podstawą prawną tego zapisu był art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który nakazuje wyznaczyć w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W rozważanym wypadku Rada dokonała tego poprzez wskazanie, że deratyzacja ma mieć miejsce w okresie od 15 marca do 01 kwietnia i od 15 listopada do 01 grudnia oraz na bieżąco w przypadku wystąpienia gryzoni. Zdaniem Sądu powyższy sposób regulacji odpowiada treści ustawowego upoważnienia.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 1 pkt 8, § 14 ust. 2 pkt 1 – 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały Rady Gminy Rychtal z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr XXXIX/244/18 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rychtal. Natomiast w pozostałych zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.