Uzasadnienie
Na sesji w dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Miejska w Śremie (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła uchwałę Nr 309/XXVIII/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Orkowo-Wschód i działki o nr ewid [...] w N. (zwaną dalej w skrócie "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 września 2021 r. pod pozycją 6833.
Pismem z 29 listopada 2021 r. (IR-XI.0552.20.2021.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika r. W., zaskarżył w całości Uchwałę i wniósł o:
- 1) stwierdzenie jej nieważności w całości, ze względu na istotne naruszenie prawa;
- 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 25 czerwca 2021 r. Następnie, powoławszy się na art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), stwierdził, w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), że ustalenia Planu w zakresie wyznaczenia terenu obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej wraz ze strefą ochronną, oznaczonego symbolem P-EF, naruszają ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Śrem (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Śremie z dnia 18 października 2018 r.; dalej jako "Studium"). W Planie dla terenu P-EF w dopuszczono lokalizację instalacji o mocy przekraczającej 100 kW [systemu paneli fotowoltaicznych] oraz tymczasowych obiektów budowlanych: kontenerów na potrzeby stacji transformatorowej, kontenerów technicznych (§ 12 ust. 1 Uchwały).
Tymczasem zgodnie z zawartym na rysunku Planu wyrysem ze Studium, teren P-EF wchodzi w skład jednostki oznaczonej kolorem jasnożółtym – tereny rolnicze. W zakresie kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, w Studium ustalono: wprowadzanie zadrzewień śródpolnych (przeciwdziałanie erozji gleb i nadmiernemu przewietrzaniu powierzchni), zachowanie śródpolnych enklaw zieleni w postaci grup drzew, oczek i cieków wodnych, użytków ekologicznych, tworzenie systemu korytarzy ekologicznych m.in. jako ostoje ptaków i zwierząt zamieszkujących lasy, możliwość wykorzystywania terenów rolniczych do produkcji ogrodniczej (sady).
W związku z powyższym, mając na względzie zapisy Studium, Wojewoda stwierdził, że ustalenie w Planie przeznaczenia pod teren obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej, oznaczonego symbolem P-EF, jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego Studium. Skarżący podkreślił, że z przepisów art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że w celu wyznaczenia w planie miejscowym terenów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w pierwszej kolejności należy zawrzeć odpowiednie regulacje w studium. Tak więc lokalizowanie tego typu urządzeń na wyznaczonych w Studium terenach rolniczych należy uznać za istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do obowiązku stwierdzenia przez radę gminy nienaruszalności ustaleń planu względem studium.
Dalej Wojewoda wskazał, że z wyjaśnień przesłanych w toku postępowania nadzorczego przez Burmistrza Śremu (zwanego dalej "Burmistrzem") wynika, iż dla działki nr ewid. [...] (obr. O.) zostały wydane decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, decyzje o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia: budowa elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz decyzja o pozwoleniu na budowę dla elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a także że zaproponowane w Planie miejscowym przeznaczenie terenu P-EF nie naruszy rolniczego kierunku rozwoju przestrzennego ustalonego w Studium.
W ocenie Skarżącego wyjaśnień Burmistrza nie można uznać za przekonujące; w szczególności produkcji energii ze źródeł odnawialnych (elektrownia słoneczna) nie sposób uznać za działalność związaną z rolniczym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu. Natomiast wydana decyzja pozwolenia na budowę zachowuje moc niezależnie od ustaleń planu, czego dowodzi treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. Zarazem brak jest przepisu obejmującego zakaz uchwalania planu miejscowego, który byłby sprzeczny z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
W konkluzji Wojewoda stwierdził, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących zasad sporządzania m.p.z.p. i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz, w imieniu gminy Śrem, wniósł o: 1) oddalenie skargi w całości jako niezasadnej;
- 2) względnie stwierdzenie nieważności Uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej obejmującej teren obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej wraz ze strefą ochronną, oznaczony symbolem P-EF;
- 3) rozpoznanie skargi również pod nieobecność stron.
Motywując pierwszy z wyszczególnionych wniosków, Burmistrz stwierdził, że ustalenia Planu w zakresie przeznaczenia terenu P-EF pod teren obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej nie naruszają wyznaczonego w Studium kierunku pod teren rolniczy. Rozwijając tę myśl, wskazał, że w odniesieniu do działki nr ewid. [...] w O. Starosta Śremski udzielił pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z 19.04.2021 r.) dla budowy elektrowni słonecznej o mocy do 1MW (kat. obiektu VIII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Z uwagi na uzyskane pozwolenie na budowę, nie można było stwierdzić wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 65 ust. 2 u.p.z.p.
Jednocześnie, zdaniem Burmistrza, w ramach ww. inwestycji grunt pod panelami może być użytkowany rolniczo, np. jako łąka, na cele pastwisk owiec, czy hodowli drobiu, co jest praktyką spotykaną m.in. w Wielkiej Brytanii. Inwestor na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej wskazał, że po wykonaniu instalacji w czasie eksploatacji elektrowni wiatrowej teren biologicznie czynny zostanie zachowany w dobrej kulturze rolnej, tzn. planuje się zasianie traw, które będą koszone i usuwane co najmniej raz w roku. Na obszarze inwestycji nie planuje się wykonania fundamentów pod konstrukcje paneli fotowoltaicznych, przez co profil gruntu pozostanie bez zmian. Biorąc powyższe pod uwagę – jak dalej wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – Burmistrz oraz Rada Miejska uznali, że zaproponowane w Planie miejscowym przeznaczenie terenu (P-EF) nie naruszy rolniczego kierunku rozwoju przestrzennego ustalonego w Studium.
Pomimo zastosowanego oznaczenia przeznaczenia terenu (teren obiektów produkcyjnych), jego faktyczne przeznaczenie nie wyklucza możliwości prowadzenia działalności rolniczej (rolniczego użytkowania gruntu), wobec czego przeznaczenie w Planie nie jest inne (odmienne, sprzeczne) od tego ustalonego w Studium. Jest z całą pewnością pokrewne, podobne; innymi słowy – zbliżone do ustalenia Studium.
Motywując z kolei swój wniosek ewentualny o stwierdzenie nieważności Uchwały jedynie w części tekstowej oraz graficznej obejmującej teren oznaczony symbolem P-EF, Burmistrz podniósł, że Wojewoda nie kwestionuje zapisów Uchwały w zakresie innych terenów objętych Planem. Podkreślił, że stwierdzenie nieważności całej Uchwały, w kontekście (pilnej) potrzeby ochrony rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na przeważającym obszarze, w celu uniemożliwienia lokalizowania rozproszonej zabudowy na przedmiotowym terenie, zniweczy zarówno cel uchwalenia Planu miejscowego, jak i włożony nakład pracy w przeprowadzenie procedury planistycznej.
Ponadto Burmistrz zauważył, że organ nadzoru nie stwierdził naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p., o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym, wnioskując a contrario, wniosek Wojewody zawarty w treści skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości jest niezasadny.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 08 lutego 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 09 lutego 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Śremie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (odpowiednio: zarządzenia) organu gminy, lecz może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (co według oświadczenia w skardze nastąpiło w dniu 25 czerwca 2021 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później – w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Nr 309/XXVIII/2021 Rady Miejskiej w Śremie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Orkowo-Wschód i działki o nr ewid [...] w N..
W tym miejscu godzi się zauważyć, że choć Uchwała została formalnie zaskarżona przez Wojewodę "w całości", to jednak zarówno treść zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienie jednoznacznie pokazują, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zostały objęte w istocie tylko te postanowienia Planu, które dotyczą terenu obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej wraz ze strefą ochronną, oznaczonego symbolem P-EF. W konsekwencji w takim też tylko zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu.
Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").
Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 września 2021 r. (poz. 6833), zgodnie z jej § 27 weszła w życie po 14 dniach od opublikowania, nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.
Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 25.02.2020 r., II OSK 1048/18; dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł zarzuty mieszczące się w drugiej z ww. kategorii wadliwości m.p.z.p., tj. naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a dokładniej – wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu, aby plan miejscowy "nie naruszał" ustaleń studium.
W związku z tym wymaga na wstępie podkreślenia, że – jak to zostało objaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16 (CBOSA) – "studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.
Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.)".
W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym (por. wyrok NSA z 06.12.2017 r., II OSK 1107/16; CBOSA) – który to związek, zauważmy, w stanie prawnym obowiązującym przed 21 października 2010 r. wyrażał się w ściślejszej, jak można mniemać, formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim. Tym niemniej w doktrynie wyrażony został pogląd odmienny, zgodnie z którym wspomniana "nowelizacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie przynosi żadnych zmian merytorycznych, albowiem zakazu naruszania ustaleń studium przez projekt planu miejscowego nie da się rozumieć inaczej niż jako wymogu zgodności" (M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 285; tak też A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy.
Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 187). Wypada dodać, że na rzecz tej ostatniej interpretacji może przemawiać także fakt pozostawienia przez ustawodawcę w niezmienionej formie redakcyjnej wymogu z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – sporządzenia projektu planu miejscowego "zgodnie z zapisami studium".
W ocenie Sądu bez względu jednak na to, czy przyjmie się pierwszy, czy drugi z przedstawionych wyżej, możliwych sposobów rozumienia zakazu naruszania zapisów studium przez ustalenia planu miejscowego, należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w przypadku zaskarżonego Planu miejscowego do takiego naruszenia doszło w odniesieniu do terenu oznaczonego w Planie symbolem P-EF: teren obiektów produkcyjnych – elektrowni fotowoltaicznej wraz ze strefą ochronną (§ 3 ust. 1 pkt 6 Uchwały), na którym to terenie dopuszczono lokalizację systemu paneli fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 100 kW (§ 12 ust. 1 pkt 1 Uchwały).
Przede wszystkim trafnie podniesiono w skardze, że w świetle łącznie wykładanych przepisów:
- - art. 10 ust. 2a u.p.z.p. – w brzmieniu: "Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie" oraz
- - art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko", aby możliwe było wyznaczenie w m.p.z.p. terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w pierwszej kolejności należy zawrzeć odpowiednie regulacje w studium. Innymi słowy, zamieszczenie w studium treści, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., stanowi warunek (conditio iuris) wprowadzenia ich następnie do planu miejscowego (tak trafnie M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 285).
W konsekwencji należy stwierdzić, że zamieszczenie w zaskarżonym Planie miejscowym ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem P-EF, na którym dopuszczono lokalizację instalacji odnawialnego źródła energii o mocy przekraczającej 100 kW – systemu paneli fotowoltaicznych, w sytuacji niewyznaczenia uprzednio odnośnego obszaru pod tego rodzaju inwestycję w Studium, uchybia w stopniu istotnym zarówno cytowanym wyżej przepisom art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jak i zasadzie nienaruszania zapisów studium przez ustalenia m.p.z.p.
Analizowane ustalenia planistyczne uchybiają powyższej zasadzie także i z tego powodu, że – jak trafnie wytknięto w skardze – wyznaczenie w Planie terenu P-EF pod obiekty produkcyjne (elektrownię fotowoltaiczną) jest wprost sprzeczne z ustaleniami Studium, które dla tego obszaru przewidują – co bezsporne – rolniczy kierunek zagospodarowania. Przy czym, wbrew sugestii Burmistrza wyrażonej w odpowiedzi na skargę, nie chodzi tu tylko o sprzeczność formalną – na poziomie zastosowanego "oznaczenia" przeznaczenia terenu ("teren obiektów produkcyjnych") – ale o rzeczywistą niezgodność planistycznego przeznaczenia terenu P-EF z rolniczym jego zagospodarowaniem proklamowanym w Studium.
Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko dominujące obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji np. upraw rolnych na funkcję przemysłową (zob. wyrok NSA z 09.12.2020 r., II OSK 3705/19, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA). Również w doktrynie podnosi się, że przeznaczenie gruntu rolnego pod tego rodzaju infrastrukturę techniczną, jak w szczególności tzw. farmy fotowoltaiczne, oznacza ustalenie innego niż rolniczy sposób użytkowania gruntu [zob. M. Panek, Budowa urządzeń fotowoltaicznych (wybrane zagadnienia administracyjnoprawne), "Państwo i Prawo 2021, nr 12, s. 117). W tym kontekście, zawarte w odpowiedzi na skargę dywagacje odnośnie do rzekomej możliwości i zakresu dalszego rolniczego użytkowania terenu P-EF ("np. jako łąka, na cele pastwisk owiec, czy hodowli drobiu, co jest praktyka spotykaną m.in. w Wielkiej Brytanii") – pomijając ich raczej spekulatywny charakter oraz finalne odniesienie przez autora odpowiedzi na skargę do realiów "eksploatacji elektrowni wiatrowej" – nie przekonują, a już na pewno nie wystarczają do uznania, że, jak utrzymuje Burmistrz, przeznaczenie terenu P-EF w Planie miejscowym nie jest inne (odmienne, sprzeczne) od tego ustalonego w Studium.
Wbrew stanowisku Burmistrza, dostatecznego usprawiedliwienia dla ustalonego w Planie przeznaczenia terenu P-EF niezgodnie z określonym w Studium, rolniczym kierunkiem zagospodarowania tego terenu, nie można upatrywać w fakcie uprzedniego wydania na rzecz inwestora, przez właściwe organy, decyzji umożliwiających realizację przedmiotowej elektrowni fotowoltaicznej, w tym, finalnie, decyzji Starosty Ś. z [...] kwietnia 2021 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą (nr [...]).
Oczywiście jest zasadą, że "[w] każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak i jego zmiany – organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym i na rozbudowę) obiektów budowlanych na tym terenie" (zob. wyrok NSA z 22.06.2012 r., II OSK 878/12, CBOSA; tak też A. Brzezińska-Rawa, Spójność i ciągłość podstawowych aktów planowania przestrzennego gminy. Aspekty prawne, Toruń 2019, s. 145). Nie oznacza to jednak, że każda (ostateczna) decyzja administracyjna wydana dla nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego mającego objąć tę nieruchomość musi zostać uwzględniona w treści planu, determinując jego treść.
Przeciwnie, taka decyzja stanowi tylko jeden z elementów wymagających rozważenia przez organ (stosownie do art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p.), z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych – a także, dodajmy, innych zasad planistycznych, w tym wymogu nienaruszania ustaleń studium – czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 22.06.2012 r., II OSK 878/12, CBOSA).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym fakt, że "brak jest [...] regulacji prawnej nakazującej uwzględnianie w m.p.z.p. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności, jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.) [obecnie: art. 65 u.p.z.p. – uw. Sądu]. Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu.
Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw w zakresie sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji.
Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w obrocie prawnym akty te funkcjonują one niezależnie względem siebie" (tak trafnie wyrok WSA z 19.07.2013 r., II SA/Kr 710/13, CBOSA).
Również w doktrynie akcentuje się, że "]w] przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna przed wejściem w życie planu miejscowego, inwestor będzie uprawniony do prowadzenia inwestycji na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której uzyskał pozwolenie na budowę, także wtedy, gdy warunki te są inne od ustaleń nowego planu miejscowego. Ustawodawca nie dopuszcza w tym przypadku współistnienia różnych podstaw prawnych dla inwestycji w odniesieniu do tego samego terenu i ustanawia regułę kolizyjną, dającą pierwszeństwo uprawnieniom inwestora, wynikającym z posiadanej przez niego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to wprost z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. [...]" (K. Filipiuk, Sprzeczność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, "Samorząd Terytorialny" 2016, nr 10, s. 27).
Mając wszystko to na uwadze, należy stwierdzić, że fakt uzyskania przez inwestora, przed uchwaleniem Planu miejscowego, pozwolenia na budowę elektrowni słonecznej – ani też pozostałych decyzji wydanych dla tej inwestycji na wcześniejszych etapach procesu inwestycyjnego (tj. decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy) – nie mógł usprawiedliwiać wprowadzenia tej inwestycji do Planu w postaci wyznaczenia terenu P-EF z naruszeniem zapisów Studium – już z tego względu, że nawet określenie dla tego terenu przeznaczenia zgodnego z ustaleniami Studium pozostałoby bez wpływu na prawną możliwość realizacji ww. inwestycji na podstawie posiadanej przez inwestora, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustalenia Planu miejscowego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem P-EF naruszają zasady sporządzania m.p.z.p. w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej części Planu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Zarazem Sąd – podzieliwszy stanowisko Burmistrza, że powyższa wadliwość nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, o co wnioskował Wojewoda – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałej części oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.