Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 152/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia 1 lutego 2023 r. Prokurator Okręgowy w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę nr LX/1127/VIII Rady Miasta Poznania z dnia 8 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Poznaniu na rok 2022".

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. I. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej zwaną u.o.z. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572), polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 17 załącznika do uchwały wszystkich obligatoryjnych zadań wynikających z ustawy i wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z, a także sposobu ich wydatkowania (pominięcie zadań dot. odławiania bezdomnych zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, usypiania ślepych miotów, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt), podczas, gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. jednoznacznie wynika, że Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a u.o.z. wraz ze sposobem wydatkowania tych środków;
2. II. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 1, 4 i art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 8 ust. 1 i 2 i § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały konkretnego schroniska dla zwierząt z podaniem adresu i innych danych identyfikacyjnych, któremu powierzono realizację zadań związanych zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i oraz kastracją i sterylizacją i kastracją zwierząt w schroniskach, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia realizacji tych zadań i konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
3. III. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na wskazaniu w § 1 ust. 1 pkt 3 oraz w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały gospodarstwa rolnego w Poznaniu przy ulicy [...], które ma przyjmować i zapewnić opiekę bezdomnym zwierzętom gospodarskim z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami Poznania, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nakazuje zawarcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w szczególności wskazanie gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich (bez dookreślenia ich kategorii);
4. IV. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na zapewnieniu w § 13 ust. 1 załącznika do uchwały opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem bezdomnych zwierząt na terenie wyznaczonym granicami Poznania w godzinach dyżuru lekarza weterynarii, podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wynika obowiązek zawarcia w programie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a nie tylko zwierząt bezdomnych;
5. V. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na ustaleniu w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, że schronisko przyjmuje bezdomne zwierzęta domowe z terenu wyznaczonego administracyjnymi granicami miasta Poznania i zapewnia im opiekę, podczas gdy z art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. wynika obowiązek zapewnienia miejsca w schronisku dla zwierząt bezdomnych, a nie tylko bezdomnych zwierząt domowych;
6. VI. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na powierzeniu w § 4 ust. 1 pkt. 1 załącznika do uchwały Miastu Poznań poprzez Urząd Miasta Poznania oraz miejskie jednostki organizacyjne - Usługi Komunalne i Straż Miejską Miasta Poznania obowiązków związanych z realizację przedmiotowego programu, podczas gdy kompetencje w tym zakresie posiada jednak wyłącznie Prezydent, który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu miasta, którego organizację i zasady funkcjonowania określa regulamin organizacyjny nadany przez Prezydenta w drodze zarządzenia;
7. VII. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na braku szczegółowego określenia w § 5 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały postępowania ze zwierzętami przebywającymi w schronisku i zapewnienia im opieki oraz braku szczegółowego określenia postępowania w zakresie sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku i odesłanie w tym zakresie do nieokreślonego aktu nieustalonej rangi prawnej oznaczonej jako "Regulamin Schroniska dla zwierząt w Poznaniu".

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie § 17, § 1 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 1 ust. 1 pkt 3 oraz w § 12 ust. 1, § 13 ust 1, § 4 ust. 1 pkt. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie wskazując, że skarga jest bezzasadna i szczegółowo odnosząc się do każdego z zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Z uwagi na wniosek strony skarżącej oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LX/1127/VIII Rady Miasta Poznania z dnia 8 marca 2022 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Poznaniu na rok 2022" (dalej "Program", "Uchwała") zaskarżona w części obejmującej § 17, § 1 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 1 ust. 1 pkt 3 oraz w § 12 ust. 1, § 13 ust 1, § 4 ust. 1 pkt. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały.

Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miasta Poznania uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z.").

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 marca 2022 r. pod pozycją 2110. Zgodnie z § 3 Uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co nie budziło w sprawie sporu.

Z treści Uchwały (jej tytułu) wynika, że postanowienia Programu wprowadzono (a więc mają obowiązywać) tylko "na rok 2022", czyli do 31 grudnia 2022 roku. Takie postanowienie koresponduje z treścią art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwala się "corocznie do dnia 31 marca". Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje.

"Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje - co do zasady - bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.).

Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, dostępny CBOSA).

Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) – co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 – a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie – uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w sprawie tutejszego Sądu o sygn. akt IV SA/Po 120/23 (prawomocne postanowienie z dnia 23.03.2023 r., dostępne CBOSA).

Należy bowiem zauważyć, że zarzuty przedmiotowej skargi dotyczyły w istocie nie dość wyczerpującej (braku szczegółowego, konkretnego określenia) treści regulacji zaskarżonej części Uchwały, czy też w świetle wymogów rekonstruowanych przez Prokuratora z przepisów art. 11a u.o.z. Wszystkie, zatem zarzuty skargi w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, polegającego właśnie na naruszeniu obowiązku wyczerpującego i pełnego uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/Gl 849/21, CBOSA). Abstrahując w okolicznościach kontrolowanej sprawy od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r., II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r., IV SA/Gl 783/12; z 22.09.2016 r., I SA/Ol 540/16; dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy - wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji - nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA).

Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.