Uzasadnienie
Rada Gminy dnia 17 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) podjęła uchwałę nr VIII/56/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łęka Opatowska (dalej "Regulamin", "Załącznik do Uchwały"). W § 1 Uchwały przewidziano uchwalenie Regulaminu w brzmieniu określonym w załączniku do Uchwały.
Prokurator Okręgowy w O. W.. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Łęka Opatowska z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr VIII/56/2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łęka Opatowska zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego:
- - art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w §2 ust. 1 pkt 2 nakazu niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń;
- - art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w §4 ust. 2 regulaminu, możliwości naprawy pojazdów do "drobnych" oraz "nie będących uciążliwymi";
- - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i wskazanie w § 23 sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi;
- - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002r.w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w 25 Regulaminu, w sposób nieostry wymagań odnośnie właścicieli zwierząt domowych a także wprowadzenie obowiązku utrzymywania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości w sposób uniemożliwiający wydostanie się poza jej obszar;
- - art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 26 ust. 3 pkt 1 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do niepowodowania uciążliwości takich jak hałas, odór;
Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust 1 pkt 2, § 4 ust. 2, § 23, § 25, § 26 ust. 3 pkt 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. O. uznał ją za zasadną.
Organ wskazał, że wobec konieczności dostosowania regulaminu do zmiany przepisów będzie procedował i wprowadzi nowy regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna w zasadniczej jej części.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Łęka Opatowska Nr VIII/56/2019 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łęka Opatowska opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 29 kwietnia 2019 r., pod poz. 4345. Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie stanowi Załącznik do powyższej uchwały (zwany dalej "Załącznikiem do Uchwały", "Regulaminem").
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Skargę na przedmiotową Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Załącznika do Uchwały: § 2 ust 1 pkt 2, § 4 ust. 2, § 23, § 25, § 26 ust. 3 pkt 1.
Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).
Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).
Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39).
Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.u.c.p.g.") regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
- 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
- a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
- b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
- c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
- a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
- b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) (uchylony);
- 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
- 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Należy podkreślić, że wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09, dostępne CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.
W § 2 ust. 1 pkt 2 Załącznika organ uchwałodawczy gminy wprowadził w stosunku do właścicieli nieruchomości następujące obowiązki: "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do niezwłocznego oczyszczania ze śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego."
Słusznie podnosi skarżący, że postanowienie zawarte w wyżej wskazanej części Załącznika do zaskarżonej Uchwały w sposób istotny naruszaj art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.p.c.g. (w skardze omyłkowo wskazano lit c). Niezgodne z prawem jest rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej części, według którego właściciele nieruchomości zobowiązani są do oczyszczania ze śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego we wskazanym czasookresie, ponieważ delegacja ustawowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem Regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia poprzez wskazanie czasokresu (niezwłocznie) w jakim części nieruchomości mają być oczyszczane.
Regulacja § 2 ust. 1 pkt 2 Załącznika obarczona jest wadą istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 lit b u.u.p.c.g. skutkującą stwierdzeniem nieważności tego postanowienia w części obejmującej słowo "niezwłocznie". Zaskarżone postanowienie po usunięciu niedopuszczalnego określenia czasu może nadal obowiązywać w treści Regulaminu.
Zasadny okazał się zarzut odnoszący się do postanowienia § 4 ust. 2 Załącznika do Uchwały. Powyższe postanowienie Załącznika do Uchwały brzmi w ten sposób:
"Drobne naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi (z wyłączeniem napraw blacharsko-lakierniczych) związane z bieżącą eksploatacją pojazdów mogą odbywać się wyłącznie w miejscach, w których parce wiązane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz pod warunkiem, że nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w trakcie naprawy będzie zgodny z przepisami szczególnymi."
Zasadnie podnosi skarżący, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.p.c.g. (w dacie podjęcia Uchwały zagadnienie dotyczące naprawy pojazdów uregulowane było w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit c u.u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 2 lit d, jak wskazał w skardze Prokurator) organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do "drobnych" i "nie stwarzających uciążliwości" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości w tym emisji hałasu lub spalin".
Użycie nieostrych sformułowań: "drobne", "nie stwarzający uciążliwości" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane wyżej zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 85/19, CBOSA).
Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że to postanowienie w istotnym stopniu narusza prawo. Jednakże istoty tej wadliwości Sąd upatruje przede wszystkim w nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw drobnych, związanych z bieżącą eksploatacją, a także z wyłączeniem napraw blacharsko–lakierniczych co stanowi pojęcie nieostre i wieloznaczne. Celem spornej regulacji było, jak można zakładać zapobieżenie "zakłóceniu czystości i porządku poprzez dokonywanie napraw poza warsztatami".
Nadto wskazać należy, że postanowienie Regulaminu nakładające obowiązek dołożenia starań, by naprawa pojazdów nie stwarzała uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit c u.u.c.p.g., wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia Załącznika do Uchwały wynika, że dopuszczalne są tylko naprawy, które nie będą uciążliwe.
Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a nie uciążliwy w każdy możliwy - nawet najmniejszy - sposób, jak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 4 ust. 2 Załącznika do Uchwały.
Powyższe uwagi odnieść należy także do § 25 ust. 2 i § 26 ust. 3 pkt 1 Załącznika do Uchwały skoro właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób trzecich, w tym znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach oraz utrzymujący zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są nie powodować wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałas, odory itp. W tym zakresie Rada także przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.u.p.c.g. zobowiązując do powstrzymania się od uciążliwości oraz dokonała niedozwolonej interpretacji przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 144 k.c. rozszerzając zakaz immisji wszelkiego rodzaju, mimo, że art. 144 k.c. stanowi o zakazie immisji ponad przeciętną miarę. Stwierdzić zatem należy nieważność § 25 ust. 2 oraz § 26 ust. 3 pkt 1 Załącznika do Uchwały.
Odnosząc się do stanowiska Prokuratora dotyczącego stwierdzenia nieważności § 25 ust. 1 Regulaminu z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g. Rada nałożyła na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązek sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, a w szczególności nie pozostawiania ich bez dozoru, jeśli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się z niego. Pojęcia jakim posłużono się w zaskarżonym postanowieniu "właściwej opieki" "nie pozostawiania bez dozoru" są nieprecyzyjne i nie spełniają wymogów ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g. Gmina naruszyła zasady redagowania postanowień aktów prawa miejscowego tak, by precyzyjnie, komunikatywnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Niewątpliwie celem regulacji ustanowionej na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przez zwierzęta domowe. Na podstawie omawianego przepisu organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto trzeba wskazać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych zasad" dotyczących m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Tymczasem, § 25 ust. 1 Regulaminu nie określa konkretnych zasady odnosząc się do "właściwej opieki" i "nie pozostawiania bez dozoru". Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej, za które uważać także należy wprowadzenie obowiązku określonego na tyle ogólnie, że stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W konsekwencji przepis § 25 ust. 1 Regulaminu stanowi w istocie parafrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a jego redakcja narusza § 6 w zw. z § 143 ZTP.
Jak trafnie zauważył Prokurator Rada nie była również upoważniona do uregulowania w § 23 Regulaminu obowiązku przekazywania innych odpadów niebezpiecznych do punktu selektywnej zbiórki odpadów. Postanowienie pozostaje bowiem w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.p.c.g. i jako takie jest dotknięte wadą nieważności. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.p.c.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach. W tej sytuacji wprowadzanie dodatkowych nakazów jest nieuprawnione (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 kwietnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 184/15, z dnia 13 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 193/15, z dnia 17 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 176/15 oraz z dnia 25 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 1138/14, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa o odpadach określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, że Rada Gminy Łęka Opatowska powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 2 w zakresie wyrazu "niezwłocznie", § 4 ust. 2, § 23, § 25 ust. i 2 oraz § 26 ust. 3 pkt 1 Załącznika do tej Uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym, skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu w tej części, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie dotyczącym postanowienia § 2 ust. 1 pkt 2 Załącznika z wyłączeniem wyrazu "niezwłocznie" Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 wyroku.