Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po odwołania Spółki A. z siedzibą w P. (dalej także Spółka, skarżąca) od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., działającego w imieniu Prezydenta Miasta P. (dalej: organ I instancji) z dnia [...].12.2019 r., znak: [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia dla Spółki A. na lokalizację urządzenia - obiektu: przyłącze cieplne - 1 sztuka w pasie drogowym drogi gminnej - ul. [...], obręb P., ark. [...], działka nr [...], na warunkach uzgodnionych w protokole z posiedzenia narady koordynacyjnej o nr [...] z dnia [...].10.2019 r. (przy czym należy uzyskać zgodę właściciela cywilnego nieruchomości o oznaczeniach geodezyjnych - działka nr [...], ark. [...], obr. [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 39 ust. 3, 3a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 (dalej: u.d.p.) Odwołanie od ww. decyzji, w terminie ustawowym złożyła Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika.
Przedmiotem postępowania zakończonego jest sprawa zezwolenia wydanego Spółce na lokalizację urządzenia - obiektu: przyłącza cieplnego - w pasie drogowym drogi gminnej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W określonych wypadkach właściwy zarządca drogi odmawia bądź może odmówić wydania zezwolenia.
SKO wskazało, że w myśl art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872, dalej: ustawa z 13.10.1998 r.) "Nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". Przy czym odszkodowanie o którym mowa wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu [...] grudnia 1998 r. drogami gminnymi oraz Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ww. przepisie prawa jest ostateczna decyzja wojewody.
Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w przepisie, nie wydaje się natomiast decyzji o podziale nieruchomości. Natomiast odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...].01.2001 r. do dnia [...].12.2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Natomiast podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, na podstawie Uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...].10.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa p. do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich - Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego, P. dnia [...].12.1986 r. (w aktach sprawy znajdują się dokumenty ten fakt potwierdzające, obrazujące przebieg wskazanej ulicy).
Organ II instancji wskazał, że skuteczność art. 73 ustawy z 13.10.1998 r., tj. wyłącznie z obiegu prawnego właściciela cywilnego danej nieruchomości potwierdza ostateczność wydanej decyzji Wojewody W.. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...].12.2017 r., sygn. akt II SA/Gl [...] potwierdzono, że "Jedynie wojewoda, nie zaś wójt gminy i nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, władny jest ocenić czy w dniu [...] grudnia 1998 r. nieruchomość istotnie spełniała przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z 1998 r.(..)".
Powyższe oznacza zatem, że kwestionowany warunek (...), że należy pozyskać zgodę właściciela cywilnego nieruchomości o oznaczeniach geodezyjnych dz. [...], ark. [...], obręb [...]) jest konieczny. Zasadne stało się, uwzględniając powyższe, utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, zgodnie z art. 138 § pkt 1 k.p.a.
Decyzja SKO zaskarżona została przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 39 ust. 3a w zw. z art. 2 ust. 1 u. d.p. poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie wnioskodawcy do pozyskania zgody właściciela nieruchomości podczas gdy, nieruchomość ta zakwalifikowana jest jako droga gminna a więc droga publiczna
- 2) art. 73 ust 1 ustawy z 13.10.1998 r. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu że w stosunku do działek stanowiących drogę publiczną wobec których nie została wydana deklaratoryjna decyzja Wojewody z przyczyn zależnych od zarządcy drogi, zarządca ten wydając zgodę na realizację celu publicznego w tej drodze publicznej prawidłowo warunkuje skuteczność tej zgody od uzyskania przez Inwestora zgód osób fizycznych, które z mocy prawa nie mają już przymiotu właściciela tej nieruchomości.
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że wobec braku działań organu administracji publicznej, mającego odpowiednie narzędzia do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, może on w dowolny sposób przerzucać odpowiedzialność za brak tych działań na inne podmioty, w szczególności realizujące cele publiczne.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a nadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie III SA/Po [...]. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m. in., że brak wydania decyzji wojewody w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie stanowi przeszkody prawnej do uchylenia obowiązku uzyskania przez Inwestora zgody tabularnych właścicieli na lokalizację sieci ciepłowniczej w pasie drogowym ulicy. W okolicznościach takich, jak w kontrolowanej sprawie nie można mówić o właścicielach nieruchomości innych aniżeli Miasto P., skoro byli właściciele z mocy prawa nie mają już tytułu prawnego, co nie zostało jedynie potwierdzone decyzją Wojewody.
Ostateczna decyzja wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości - art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza wywłaszczenie z mocy prawa; stanowi wiążące potwierdzenie sytuacji prawnej od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał. Brak tej decyzji wyklucza ujawnienie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie oznacza, że przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi, w odniesieniu do nieruchomości podlegającej reżimowi z art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., możliwe jest nabycie własność lub innego prawa rzeczowego.
Do dnia wydania decyzji przez wojewodę, obrót cywilnoprawny nieruchomością wywłaszczoną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. jest możliwy, lecz ma ten skutek, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r. może być także osoba, która po dniu [...] grudnia 1998 roku, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13.10.1998 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 roku i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2012 roku o sygn. akt I OSK [...], a także powołane tam: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2011 roku o sygn. akt K [...] oraz wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2010 roku o sygn. akt I OPS [...]).
W ocenie Sądu wadliwe było zatem zawarcie w decyzji informacji o konieczności pozyskania zgody "właściciela cywilnego" nieruchomości. Podkreślić tu także należy, że przepisy art. 39 u.d.p., będące podstawą inkryminowanych decyzji, przewidują wymóg zezwolenia jedynie "właściwego zarządcy drogi" i to wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. "Właściciele cywilni" żadną miarą nie mogą być uznani za zarządców drogi, ani za podmioty w jakikolwiek sposób z zarządca zrównanymi. Stanowisko organów jest też w pewien sposób niekonsekwentne –stwierdzenie, że prawo własności określonej działki przysługuje osobom fizycznym pozostaje w sprzeczności z decyzją o zezwoleniu, która wydawana jest, gdy to prawo to przysługuje podmiotom określonym w art. 2a u.d.p. Z oczywistych względów prawo własności drogi gminnej nie może przysługiwać jednocześnie podmiotowi wskazanemu w art. 2a u.d.p. oraz osobom fizycznym.
Podkreślić również należy, że nie jest okolicznością sporną, że działka [...] podlega regulacji z art. 73 ust. 3 ustawy z 13.10.1998 r. (vide pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Terenowo-Prawnego z dnia [...] stycznia 2020 r.).
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że decyzja SKO jest wadliwa z tego jeszcze powodu, że odwołanie Spółki od decyzji organu I instancji złożone zostało jedynie w zakresie obowiązku uzyskania zgody właściciela cywilnego nieruchomości, rozstrzygnięcie decyzji SKO dotyczy zaś zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości.
Z uwagi na opisane wyżej uchybienia, Sąd działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:
- 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.
- 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.
- 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:
- 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;
- 2) wartość przedmiotu sprawy;
- 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;
- 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.
Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł), równowartość uiszczonego wpisu ([...] zł) oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł., łącznie – [...] zł.
Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę związany będzie wskazaną wyżej wykładnią.