Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania T. P. od decyzji Burmistrza W. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania T. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.
Ww. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz [...] odmówił T. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką I. P. z dwóch powodów – powstania niepełnosprawności I. P. niezgodnie z art. 17 ust, 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2929 r. poz. 111 ze zm., dalej: uśr) oraz pozostawania przez nią w związku małżeńskim.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. zarzucił organowi I instancji błędne\ą wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w P. na wstępie powołało przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit a) uśr i wskazało co poniżej.
T. P. wystąpił o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad matką I. P.. Przedstawił oświadczenie o braku przeszkód do pobierania świadczenia, z którego wynika, że nie pobiera świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, jest niezdolny do pracy i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zaś jego matka jest zamężna. Z akt wynika, że na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. W.. z [...] lutego 2019 r. I. P. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a ów stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2018 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W. P. – mąż I. P. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
Kolegium w tym stanie faktycznym stwierdziło, że nie można było uznać, iż niemożność ustalenia kiedy powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy stanowi jeden z powodów odmowy przyznania świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1b uśr został bowiem uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z [...] października 2014 r. sygn. [...] za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem Trybunału przesłanka wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiąca warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej w gronie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, co nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Ustawodawca powinien w jednakowy sposób uregulować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych, które nie są dziećmi.
Konstytucja nie stwarza bowiem podstaw do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów należących do tej samej grupy. Takie zróżnicowanie mogłoby być uznane za uzasadnione tylko wtedy, gdyby opierało się na obiektywnych kryteriach odnoszących się do oceny całokształtu sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej.
Odnośnie przeszkody uzyskania prawa do świadczenia określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr organ odwoławczy stwierdził, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pierwszym bowiem zobowiązanym do opieki nad osobą niepełnosprawną jest małżonek tej osoby. W. P. jest małżonkiem niepełnosprawnej w znacznym stopniu I. P. i nie jest osobą niepełnosprawną. W świetle jasnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje więc innej osobie zobowiązanej do alimentacji - T. P. - synowi niepełnosprawnej.
W skardze na powyższą decyzję T. P. zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji gdy jego matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Podniósł, iż sprawuje opiekę nad chorą matką i z tego powodu zrezygnował z zatrudnienia i nie podejmuje go. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami uśr i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Kro). Zgodnie z zamiarem ustawodawcy świadczenie pielęgnacyjne ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając przy wykładni językowej powołanego przepisu należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki sprawować nie może z uwagi na własną niepełnosprawność.
Taka wykładnia jest niewystarczająca. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakaz zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Na poparcie swego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2015 r. sygn. I OSK [...].
W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą T. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że wydana w sprawie decyzja organu I instancji zawiera szerszy katalog przyczyn uzasadniających odmowę skarżącej przyznania świadczenia. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika natomiast, że organ ten nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż przeszkodą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność braku możności ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby, której opieki podjął się skarżący z uwagi na zakresową niekonstytucyjność art. 17 ust. 1 uśr, lecz utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy powołując się tylko na negatywną przesłankę nakazującą odmówić świadczenia ze względu na pozostawanie osoby niepełnosprawnej w znacznym stopniu – matki skarżącego, a wymagającej stałej opieki, w związku małżeńskim.
Nie były przedmiotem sporu w niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego. Ten prezentuje się jednoznacznie - skarżący T. P., ostatnio zatrudniony jako barman w "[...]" (do [...].02.2020 r.), legitymujący się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, opiekujący się niepełnosprawną w znacznym stopniu matką I. P. pozostającą w związku małżeńskim z W. P., który nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji matką. Badaniu Sądu podlega jedynie, czy prawidłowo Kolegium odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wspomnianą wyżej przesłankę pozostawania I. P. w związku małżeńskim z W. P. nie legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stosownie zaś do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z [...] stycznia 2020 r. sygn. I OSK [...] (dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w świetle powyższego przepisu, że nie powinno budzić wątpliwości, iż pozostawanie podopiecznej w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku.
Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takie opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kro wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są ww. rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.
W tym samym wyroku NSA podkreślił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
Dodatkowo należy wskazać, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Brak jest więc podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 Kro, małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego. Przepis art. 130 Kro wskazuje natomiast, że obowiązek małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (por. wyrok NSA z [...] września 2020 r., sygn. I OSK [...], dostępny j.w.).
Powyższe koresponduje z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą pomocniczości. Instytucja świadczeń rodzinnych, a w szczególności świadczenie pielęgnacyjne, osadzona jest w ramach konstytucyjnych. Jedną z podstawowych zasad, na których opiera się demokratyczne państwo prawne, jest zasada pomocniczości. Zasada ta, wspomniana wyraźnie we wstępie do Konstytucji RP, stanowić ma - oprócz poszanowania wolności i sprawiedliwości, współdziałania władz oraz dialogu społecznego - jeden z fundamentów obowiązującej regulacji konstytucyjnej. Zasada pomocniczości służyć ma umacnianiu uprawnień obywateli i ich wspólnot. Zakłada ona, że to jednostki powinny, w pierwszej kolejności, podjąć wszelkie możliwe działania zmierzające do zabezpieczenia własnych potrzeb życiowych czy interesów. Wsparcie przyznawane jednostce powinno dotyczyć sytuacji, w których nie jest ona w stanie samodzielnie zadbać o swoje sprawy oraz podjąć działań zmierzających do poprawy sytuacji życiowej.
Natomiast zgodnie z art. 69 Konstytucji RP władze publiczne udzielają osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Na gruncie uśr wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a uśr) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 uśr) (por. wyrok NSA z [...] lutego 2016 r. sygn. I OSK [...], dostępny j.w.).
Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącego, jak i tej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, jakoby pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę negatywną przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek nie jest w stanie tej opieki sprawować, nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Taka interpretacja przepisów art. 17 ust. 1 i 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr nie znajduje uzasadnienia prawnego, albowiem brzmienie negatywnej przesłanki wykluczającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr jest jasne i odpowiada zarówno kodeksowej hierarchii obowiązku alimentacyjnego ciążącego w pierwszej kolejności wzajemnie na małżonkach, w dalszej na krewnych, jak i z konstytucyjną zasadą pomocniczości.
Wykładnia powołanych przepisów nie może prowadzić do akceptacji sytuacji, w której to szeroko pojęta rodzina (małżonkowie i krewni) decyduje komu spośród jej członków najkorzystniej jest (z różnych względów, np. wzajemnych relacji pomiędzy członkami rodziny, umiejętności pomocy, czy z powodów materialnych) zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, po to, by podjąć opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. To przepisy uśr wyznaczają, jaka jest kolejność poszczególnych osób w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i to pod jakimi warunkami.
Ponadto wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego przedstawiona wykładnia przepisów uśr nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi (por. wyrok NSA z [...] sierpnia 2020 r., sygn. I OSK [...], dostępny j.w.).
W świetle powyższego za chybione należało uznać zarzut skargi naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto wobec brzmienia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr i nieprzedstawienia przez stronę orzeczenia uznającego W. P. za niepełnosprawnego w znacznym stopniu, organy orzekające nie były zobligowane do ustalania stanu jego zdrowia.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił.