Uzasadnienie
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z dnia [...] października 2019 r.nr [...], na podstawie art. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 t.j., dalej jako "P.b.") nałożono na:
- 1. Spółkę A
- 2. Spółkę B
- 3. Spółkę C
- 4. Spółkę D
- 5. Spółkę E
Spółkę F obowiązek dostarczenia opinii technicznej w sprawie stanu technicznego kolektora kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki poprzez nieruchomość przy ul. [...] w P. do kolektora prowadzącego do ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł., działki nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb Ł., działki nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb W.).
Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu Cywilnego, urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. A zatem a contrario, jeżeli nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa to należą do części składowych nieruchomości. PINB ustalił, że przedmiotowy kolektor nie wchodzi w skład Spółki G. i Spółki C., a więc należy do części składowych nieruchomości przez które przebiega. W związku z czym obciążył te podmioty obowiązkiem dostarczenia opinii technicznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: Spółka F. (podanie z dnia [...] października 2019 r.), Spółka D (podanie z dnia [...] października 2019 r.) oraz Spółka E (podanie z dnia [...] października 2019 r.).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i w to miejsce, nałożył obowiązek dostarczenia ekspertyz technicznych w sprawie stanu technicznego kolektora kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki poprzez nieruchomość przy ul. [...] w P. do kolektora prowadzącego do ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł., działki nr [...],[...],[...], ark. [...], obręb Ł., działki nr [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb W.) na następujące podmioty:
- 1. Spólkę A - dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działki nr [...], [...],
- 2. Spółka B - dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działkę nr [...],
- 3. Spółkę C - dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...],
- 4. Spółkę D - dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...],
- 5. Spółkę E.,- dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działkę nr [...],
- 6. Spółka F - dla odcinka kolektora kanalizacyjnego przebiegającego przez działkę nr [...], w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia.
W uzasadnieniu swojej decyzji WWINB wskazał, że PINB w dniu [...] czerwca 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego kolektora kanalizacyjnego odprowadzającego ścieki poprzez nieruchomość przy ul. [...] w P. do kolektora w ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł., działki nr [...], [...], [...], ark. [...], obręb Ł., [...], [...], [...], [...], ark. [...], obręb W.).
Następnie PINB wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., którym nałożył na właścicieli działek przez które przebiega kolektor obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu.
Zażalenie w ustawowym terminie wnieśli Spółka F., Spółka D oraz Spółka E
W toku postępowania organ odwoławczy, wezwał Spółkę D do pisemnego wyjaśnienia na jakiej podstawie i przez jaki okres pośredniczyło w rozliczaniu odprowadzenia ścieków pomiędzy Spółką F a Spółką G oraz na jakiej podstawie twierdzi, że przedmiotowy kolektor przestał być instalacją wewnętrzną Spółki C. i na czyją rzecz została przeniesiona jego własność. Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzielono pismem z dnia [...] grudnia 2017 r..
Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Spółka F przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i przedłożyła dokumenty mające potwierdzić, iż właścicielem kolektora jest Miasto P..
WWINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę G do złożenia dalszych wyjaśnień. Spółka G poinformowała, iż przedmiotowa infrastruktura nie jest i nigdy nie była własnością spółki. Wyrażono jednocześnie przypuszczenie, iż obiekt ten najprawdopodobniej należy do Spółki C (pismo z dnia [...] marca 2018 r.).
Spółka D poinformowała, iż nigdy nie była właścicielem przedmiotowego obiektu (oświadczenie przedstawiciela Spółka C z dnia [...] marca 2018 r.).
Stwierdziwszy, iż przedmiotowa infrastruktura kanalizacyjna nie jest częścią składową żadnego przedsiębiorstwa, PINB wydal w dniu [...] października 2019 r. postanowienie nr [...], którym nałożył na właścicieli działek przez które przebiega kolektor obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu.
WWINB uzasadniając motywy swojej decyzji wskazał, że postanowienie wydane przez PINB nakładało na skarżących obowiązek nieprzewidziany w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, stąd należało je uchylić. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do nakładania na strony obowiązku dostarczania ocen lub ekspertyz technicznych, wyliczonych w sposób enumeratywny. PINB nałożył zaś na skarżących obowiązek przedłożenia "opinii technicznej", który to dokument nie został przewidziany w zamkniętym katalogu zawartym we wskazanym powyżej przepisie.
Kwestią wymagającą odrębnej oceny jest w ocenie WWINB prawidłowość określenia adresata obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 k.c., "urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa". Warunkiem zakwalifikowania urządzenia jako urządzenia przesyłowego jest spełnienie wymagania, aby urządzenie to wchodziło w skład przedsiębiorstwa. Zasadnicze znaczenie ma zatem wyjaśnienie pojęcia "wejście w skład przedsiębiorstwa". Choć moment ten jest w doktrynie i orzecznictwie prawa cywilnego różnie wyznaczany, należy mieć na uwadze, okres w jakim powstał przedmiotowy kolektor. Z dokumentów przedłożonych przez Spółkę F wynika, że urządzenia te istniały z całą pewnością już w 1967 r., choć z zebranego oświadczenia (protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2017 r,), wynika nawet, że kolektor istniał jeszcze przed 1913 r. Istotne jest zatem, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego wcześniejszego okresu panował pogląd nawiązujący do orzecznictwa ukształtowanego jeszcze pod rządami art. 8 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, w świetle którego przyłączenie urządzenia w sposób trwały do sieci powoduje, że urządzenie takie staje się częścią składową przedsiębiorstwa lub zakładu, a tym samym własnością jego właściciela (wyrok SN z dnia 20 lutego 1965 r., III CR 101/65, OSPiKA 1966, nr 5, poz. 106, za: Iwona Gruszka, Aktualne zmiany w przepisach kodeksu cywilnego (I), Palestra Świętokrzyska, Nr 7-8, Marzec-Czerwiec 2009).
Niewątpliwie, wchodząc w skład przedsiębiorstwa, urządzenia przestają być częścią składową nieruchomości, choć aktualnie dominuje stanowisko, iż nie oznacza to automatycznie przejścia prawa własności tych urządzeń, a jedynie ich odrębność od gruntu. Ponadto Spółka F, przedłożyła dokumenty, z których wynika, że w latach 60 tych. ubiegłego wieku Spółka I było podmiotem zatwierdzającym projekt podłączenia i wyrażającym zgodę na podłączenie kanalizacyjne nieruchomości przy ul. [...] z siecią publiczną/miejską.
W piśmie z dnia [...] marca 2018 r., władze Spółki G następczyni prawnej Spółki I wskazały, iż opinia uzgadniająca projekt instalacji wodno-kanalizacyjnej nr [...] (nr [...]) nie jest uzgodnieniem projektu przyłącza kolektora do sieci, a jedynie neutralizatora dolomitowego, czyli urządzenia służącego do wstępnego podczyszczania ścieków. Spółka I uzgodniło projekt neutralizatora, stwierdzając że zamontowanie tego urządzenia na instalacji wewnętrznej należącej do odbiorcy (tj. Spółka H - poprzednika prawnego Spółki F.) pozwoli na spełnienie obowiązujących wówczas norm prawnych. Przedmiotowe uzgodnienie, wedle pisma władz Spółki G,, w żaden sposób nie odnosiło się jednak do tego, czy ścieki z nieruchomości położonej przy ul. [...] są odprowadzane bezpośrednio do sieci miejskiej, czy też pośrednio, za pomocą infrastruktury należącej do Spółki C
Co więcej, władze Spółki G podkreśliły, iż w czerwcu 1964 r., na zlecenie Spółki I, została przeprowadzona inwentaryzacja sieci kanalizacyjnej należącej do Miasta P.. Inwentaryzacja ta miała jakoby bezsprzecznie wykazać, iż przedmiotowa infrastruktura w latach 60-tych nie należała do żadnej jednostki miejskiej (nie była mieniem komunalnym), a w późniejszym okresie nie została przekazana na rzecz Miasta P. (ani żadnego innego podmiotu komunalnego), w związku z czym nigdy nie stała się własnością Spółki G lub jej poprzedników prawnych. Na poparcie swego stanowiska, władze Spółki przytoczyły treść pisma Urzędu Miasta P. z dnia [...] marca 2016 r,, kierowanego do Wydziału Transportu i Zieleni, w którym stanowczo zaprzeczono, jakoby przedmiotowy kolektor stanowił własność Miasta P.. W miejscu tym należy wskazać, iż Spółka G stanowczo zaprzecza, jakoby przedmiotowa infrastruktura kiedykolwiek była własnością spółki, bądź też była przez nią eksploatowana.
Władze spółki, w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., podkreśliły że kolektor kanalizacyjny nigdy nie został przekazany na własność Spółki G jak również nie został przekazany na własność jej poprzedników prawnych przez Miasto P. (lub inny podmiot prywatny bądź państwowy). Ponadto, zarówno "Spółka G jak i jej poprzednicy prawni, nigdy nie wydawali żadnych warunków technicznych, ani nie opiniowali projektów podłączenia przedmiotowego obiektu do sieci miejskiej".
Tożsame stanowisko zajęła Spółka C wskazując iż nie była inwestorem oraz nie wykorzystywała kolektora będącego przedmiotem postępowania. Spółka C podkreśliła jednocześnie, iż jej majątek jest ściśle ewidencjonowany, a przedmiotowy obiekt nie figuruje w zestawieniu środków trwałych spółki i do niej nie należy.
W postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r. (sygn. akt: [...]) WWINB wskazał organowi pierwszej instancji, iż dla prawidłowości prowadzonego postępowania konieczne jest należyte ustalenie związku przedmiotowej infrastruktury z Spółką G oraz z Spółką C W ocenie WWINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji wywiązał się należycie z tego zadania, podejmując wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wykazania, czy przedmiotowy kolektor kanalizacyjny był własnością, bądź też znajdował się pod zarządem w/w przedsiębiorstw. Zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy wskazuje, iż obiekt ten nie jest częścią składową żadnego istniejącego obecnie przedsiębiorstwa. W związku z treścią zacytowanego powyżej art. 49 k.c., prowadzi to do uzasadnionej konkluzji, iż instalacja ta musi zostać uznana za część składową nieruchomości, przez które przebiega. Obowiązki związane z zachowaniem jej prawidłowego stanu technicznego spadają zatem na właścicieli tychże nieruchomości.
Właściciele nieruchomości zaś, zgodnie z treścią art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, należą do katalogu podmiotów, na które nałożyć można obowiązek przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Reasumując, PINB nakładając taki obowiązek na skarżących działał na podstawie obowiązujących przepisów, zasadnie zastosowanych w niniejszej sprawie.
Konkludując, zdaniem WWINB działaniem koniecznym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB nakładającego na skarżących obowiązek niewynikający z obowiązujących przepisów prawa budowlanego, i w to miejsce nałożenie na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyz technicznych. WWINB wskazał, iż obowiązek nałożony zaskarżonym postanowieniem organu pierwszej instancji został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Sentencja rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2019 r. nie wyjaśnia, czy nałożony obowiązek ma zostać wykonany przez adresatów solidarnie (tj. jedna "opinia" dla całego przedmiotowego kolektora kanalizacyjnego), czy też każdy z adresatów ma przedłożyć własne opracowanie, dotyczące wyłącznie odcinka kanalizacji przebiegającego przez daną nieruchomość. Z uwagi na powyższe, WWINB uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nałożenie w to miejsce na adresatów obowiązku przedłożenia ekspertyz technicznych dotyczących tego odcinka przedmiotowej infrastruktury, który przebiega przez poszczególne nieruchomości.
W dniu [...] stycznia 2020 r. skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka E. reprezentowana przez pełnomocnika (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 161/20) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki nr [...], znajdującej się przy ul. [...] w P.. Nie oznacza to jednak, że skarżąca jako właściciel nieruchomości może być automatycznie traktowana jak właściciel obiektów budowlanych. Skarżąca nie jest bowiem właścicielem kolektora kanalizacyjnego, którego dotyczy toczące się postępowanie. Nie jest też uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem obiektów budowlanych ani zarządcą obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżącej, twierdzenia organu, jakoby nie był on w stanie ustalić przedsiębiorstwa będącego właścicielem urządzenia odprowadzającego płyny i z tego względu to właściciele nieruchomości winni przedłożyć stosowną ekspertyzę techniczną nie mogą zostać uznane za słuszne i przekonujące. Sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego jest nałożenie obowiązku na dowolny podmiot celem jak najszybszego załatwienia sprawy. Zgodnie z przepisami, organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zarówno PINB jak i WWINB nie dołożyli należytej staranności, aby w sposób kompleksowy wyjaśnić wszystkie okoliczności i stan faktyczny, w szczególności nie ustalili jakie przedsiębiorstwo jest właścicielem kolektora kanalizacyjnego. Organy oparły swoje orzeczenie wyłącznie na wyjaśnieniach podmiotów Spółki G, oraz Spółki C., które miały oczywisty interes w złożeniu korzystnych dla siebie wyjaśnień i uniknięciu konieczności przedłożenia ekspertyzy technicznej, a w przyszłości kosztownej naprawy bądź wymiany urządzenia. Samo przyjęcie wyjaśnień od w/w podmiotów, nie może zostać uznane za należyte działanie organu, mające na celu rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
W dniu [...] lutego 2020 r. skargę na decyzję WWINB złożyła też Spółka F (sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 162/20) wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Skarżącej nie ustalono, kto jako zarządca (lub właściciel), wyraził zgodę na zlikwidowanie kanalizacji w ul. [...] i nie wzięto pod uwagę, że kanalizacja przeznaczona do likwidacji na w/w załącznikach opisana przez projektantów jest jako sieć, co jest kolejnym dokumentem świadczącym, że jest to sieć kanalizacyjna, a nie jak twierdzi Spółka G przyłącze lub instalacja wewnętrzna.
Nie ustalono kto, jako zarządca, wydał zezwolenie na wpompowywanie do kanalizacji podczas budowy torów tramwajowych, zalegającej mieszaniny wody z gruntem (miejsce wskazano na załączniku nr [...]). W ocenie Spółki F nie wiadomo dlaczego PINB odrzucił uzgodnienie projektu z 1967 r. (nr [...]), w którym jest jednoznacznie napisane, że przedmiotowy kolektor jest siecią miejską, a przyjął twierdzenie Spółki G, że jest to wewnętrzna instalacja, nie poparte żadnymi dokumentami.
Wobec faktu, że do przedmiotowej kanalizacji nie przyznaje się ani Spółka D ani Miasto P. to zdaniem skarżącej Skarb Państwa winien zainteresować się, czy nie ma tu do czynienia z mieniem porzuconym o znacznej wartości.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w wydanym postanowieniu, PINB pominął część działek, które zdaniem Skarżącej mają istotne znaczenie dla załatwienia sprawy jak również nie uwzględnił podmiotów, których działania w znacznym stopniu doprowadziły do obecnego stanu przedmiotowego kolektora kanalizacyjnego, na przykład nie ujęto działek nr [...] i nr [...] będących głównym źródłem zanieczyszczeń. W postanowieniu PINB całkowicie pominięto uczestników procesu budowlanego od projektantów przez wykonawców i nadzór do odbierających budowę, a te podmioty w pierwszej kolejności wskazuje przepis przywołany przez PINB.
Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, WWINB praktycznie w ogóle nie odniósł się do przedstawionych okoliczności, które zostały zawarte w treści złożonego przez Skarżącą zażalenia na postanowienie PINB.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie
Podstawę materialnoprawną nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej kolektora kanalizacyjnego stanowił art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego W myśl tegoż przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841).
Podkreślić należy, że z uwagi na użycie w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10, LEX nr 1081935).
Organ winien mieć na uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy winno odnosić się do sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że organy architektoniczno – budowlane i organy nadzoru budowlanego stosujące ww. przepis, są fachowymi pionami administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinny rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji (tak, między innymi w wyroku NSA z dnia 22 maja 2013r. sygn. II OSK 192/12, z dnia 27 września 2017 II OSK 149/16).
Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy a zbieranie i ocena dowodów jest proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie, stąd "przerzucenie" w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku dowodowego na stronę postępowania, wymaga wyjątkowości sytuacji i rzetelnego uzasadnienia okolicznościami sprawy. Przepis nie może być nadużywany. Jest przyjęte, że nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej czy ekspertyzy może nastąpić zarówno przed wszczęciem indywidualnego postępowania administracyjnego, jak i w jego trakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało również stanowisko, że dowodem pozyskanym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie powinno się ustalać przyczyn zaistniałego stanu faktycznego (tj. takiej a nie innej jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych czy takiego a nie innego stanu technicznego obiektu budowlanego) ani tego, kto ponosi winę za zaistniały stan faktyczny.
Ustalany bowiem przez organ zakres ekspertyzy (oceny technicznej) nie może być rozszerzony na wskazanie podstaw prawnych oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: między innymi, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2018r. sygn. II SA/Bd 616/17 – Lex, nr 2466706 oraz WSA w Opolu z dnia 13 lutego 2018r. sygn. II SA/Op 557/17 – Lex, nr 2449510). Takie rozumienie treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w pełni podziela skład orzekający w sprawie niniejszej.
Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może wykazywać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom.
Sąd stwierdza, że organy miały wiedzę teoretyczną w odniesieniu do wykładni ww. przepisu, ale nie odniosły jej w wyczerpujący sposób do okoliczności niniejszej sprawy. Organy nie uzasadniły też z jakich przyczyn same nie mogą powołać biegłego w celu sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy.
Słusznie zatem zauważa skarżąca (Spółka E.), że przerzucenie na nią obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, poza poniesieniem przez stronę zobowiązaną znacznych kosztów sporządzenia tej ekspertyzy może spowodować w przyszłości obowiązek konserwacji czy wymiany przedmiotowego urządzenia.
PINB, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, nałożenie przedmiotowego obowiązku uzasadnił faktem, iż w trakcie prowadzonych przez organ czynności wyjaśniających nie przedstawiono żadnych protokołów z przeglądów przedmiotowego kolektora, wykonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Ponadto w aktach sprawy znajduje się opinia o stanie technicznym kanalizacji ogólnospławnej na ul. [...] w P. na odcinku od studni [...] do [...] wykonana przez Spółkę G na zlecenie Spółki A. Z opinii tej wynika, że stan kanału określono jako "awaryjny". Zatem z pewnością istnieją uzasadnione wątpliwości, co do złego stanu technicznego przedmiotowego kolektora.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy w sprawie nie poczyniły bezspornych ustaleń, co do tego, że obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy winny być obarczone podmioty przez których nieruchomości przebiega kolektor.
Organy wysnuły z art. 49 k.c. tezę, że skoro urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie wchodzą w skład przedsiębiorstwa to należą do części składowych nieruchomości. Powyższe stwierdzenie nie zostało poparte żadnymi rozważaniami prawnymi na ten temat. W ocenie Sądu takie ogólnikowe stwierdzenie nie może uzasadniać nakazu w przedmiotowym dla sprawy zakresie.
W art. 49 § 1 ustawodawca określił bliżej charakter wymienionych tam urządzeń, przez wskazanie ich funkcji. W niektórych przypadkach ustalenie, czy określona rzecz stanowi urządzenie, o którym mowa w tym przepisie, może budzić wątpliwości.
Konotacja słowa "urządzenia" jest wystarczająco ostra dla celów prawa cywilnego i pozwala adresatom prawa z wystarczającą precyzją ustalić treść norm prawnych wyrażonych za jej pomocą oraz przewidywać rozstrzygnięcia władzy publicznej (por. uzasadnienie wyroku TK z 7.11.2006 r., SK 42/05, OTK 2006/10, poz. 148). Do tych urządzeń należą wszelkie sieci przesyłowe, jak energetyczne, telekomunikacyjne, gazowe, wodociągowo-kanalizacyjne. Każda sieć stanowi urządzenie techniczne składające się z połączonych ze sobą rzeczy ruchomych funkcjonujących jako zespolona całość (S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz..., 2009, s. 222).
Zdaniem Sądu organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, czyli art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Organy oparły swoje rozstrzygniecie wyłącznie na podstawie wyjaśnień Spółki G. i Spółki C które nie uznały się za strony postępowania. W uzasadnieniu decyzji organy powołują się głównie na twierdzenia Spółki G i bezkrytycznie przyjmują je jako bezsporne, mimo, iż spółka ta wywodzi z takich twierdzeń pozytywne skutki. Nie uzasadniono dlaczego uznano za udowodnione te twierdzenia i nie podano przyczyn, z powodu których innym wyjaśnieniom (skarżących) odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Organy nie poczyniły żadnych własnych ustaleń czy rzeczywiście kolektor jest częścią sieci wodociągowej czy instalacją wewnętrzną np. przyłączem, powołując się jedynie na wyjaśnienia Spółki G
Powyższe ma ogromne znaczenie dla sprawy, albowiem regulacja zawarta w art. 49 k.c. nie odnosi się do tzw. przyłączy, czyli urządzeń służących do przyłączania do sieci instalacji wewnętrznych. Przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne, tj. instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną oraz instalację wewnętrzną. Ze względu na usytuowanie przyłącze znajduje się w granicy między tymi instalacjami.
Na gruncie art. 15 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.z.z.w. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne są odrębną rzeczą ruchomą i stanowią własność odbiorcy usług, który je wybudował na własny koszt, chyba że umowa zawiera inne postanowienie w tym przedmiocie (por. wyroki SN z 13.05.2004 r., III SK 39/04, OSNP 2005/6, poz. 89, i z 2.07.2004 r., II CK 420/03, Biul. SN 2004/12, s. 9, z glosą R. Szostaka, ST 2005/11, s. 72). Z kolei w uzasadnieniu uchwały z 8.03.2006 r., III CZP 105/05, OSNC 2006/10, poz. 159, glosami Z. Kuniewicza, OSP 2007/7–8, poz. 84 i A. Stępień-Sporek, GSP 2007/3, poz. 6), Sąd Najwyższy uznał, że przyłącze jako rzecz ruchoma wchodzi w skład sieci, zaś podłączenie przyłącza do sieci pozwala zerwać z zasadą superficies solo cedit (zob. też G. Matusik, Problem własności urządzeń, o których mowa w art. 49 k.c., Rej. 2007/5, s. 73 i n.). W innym orzeczeniu, tj. w uchwale z 13.09.2007 r., III CZP 79/07, OSNC 2008/10, poz. 111, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że wybudowany z własnych środków przez odbiorcę usług zbiorowego odprowadzania ścieków odcinek przewodu kanalizacyjnego łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości tego odbiorcy z istniejącą siecią kanalizacyjną stanowi w części leżącej poza granicą jego nieruchomości gruntowej urządzenie kanalizacyjne, o jakim mowa w art. 31 ust. 1 u.z.z.w.
Użyte w tej ustawie pojęcie przyłącza kanalizacyjnego oznacza – zgodnie z art. 2 pkt 5 u.z.z.w. – odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku – od granicy nieruchomości. Przyłącze wodociągowe natomiast stanowi odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym (art. 2 pkt 6 u.z.z.w.). Ostatecznie w uchwale składu siedmiu sędziów z 22.06.2017 r., III SZP 2/16, OSNP 2018/1, poz. 10, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej.
Przyłączem wodociągowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.z.z.w. jest natomiast przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług na całej swojej długości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej i pomieszczenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. W tej sytuacji, skoro koszty przyłączenia nieruchomości (instalacji w nieruchomości) do sieci obciążają osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, to – nawet jeżeli w wyniku "realizacji budowy przyłącza" dojdzie do zespolenia przyłącza z istniejącą siecią i przekształcenia przyłącza w element sieci – osobie takiej nie będzie przysługiwało roszczenie z art. 49 § 2 k.c., ale okoliczność ta nie wyłącza zastosowania art. 49 § 1 k.c., a zatem przyłącze należy traktować jako element składowy sieci, po jego przyłączeniu do sieci.
Przyłącze jest bowiem urządzeniem służącym do odprowadzania cieczy (ścieków), o których mowa w tym przepisie. Wspomniane przyłącze skutkuje powstaniem odrębnej od nieruchomości gruntowej rzeczy ruchomej, o własności której rozstrzyga art. 49 § 2 k.c. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 22.06.2017 r., III SZP 2/16, OSNP 2018/1, poz. 10, i powołane tam orzecznictwo; M. Zalewski, Wykonywanie praw do urządzeń przesyłowych, PS [...], s. 5).
Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że organy w ogóle nie badały tej kwestii, nie brały też pod uwagę takiej ewentualności, aby obowiązkiem wynikającym z art. 81c P.b. obciążyć odbiorcę usług bądź podmiot administrujący obecnie mieniem komunalnym.
Wbrew twierdzeniom organów ani w wyroku SN, sygn. akt III CSK 85/10, ani w wyroku V CSK 309/10, nie przesądzono, iż w razie ustalenia, iż instalacja nie jest częścią składową przedsiębiorstwa, to jest częścią składową podmiotu przez którego nieruchomość przebiega. Takie twierdzenie należy uznać za dowolne i nie poparte żadną argumentacją prawną.
Końcowo należy także wskazać, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia.
Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonywał samodzielnych ustaleń i rozważań dotyczących adresata przedmiotowego obowiązku, poprzestając na stanowisku organu I instancji. WWINB nie ustosunkował się również do żadnego z licznych zarzutów zawartych w zażaleniach skarżących, a które są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. WWINB nie ustosunkował się do żadnego z 12 zastrzeżeń skarżącej (Spółki F wskazanych w zażaleniu, m.in. iż przedmiotowym obowiązkiem objęte powinny być wszystkie nieruchomości przez które przebiega kolektor (dz. nr [...]), które są głównym źródłem zanieczyszczeń.
"Nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym należy uwzględnić, że art. 81c p.b. ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi p.b. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 p.b) albo przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych". (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 489/19).
W związku z powyższym pozostają wątpliwości, co do adresatów decyzji. Organy nie poczyniły bezspornych ustaleń, co do tego, że obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy winny być obarczone podmioty przez których nieruchomości przebiega kolektor, zamiast na przykład podmiot administrujący obecnie mieniem komunalnym, czyli Spółki G
WWINB co prawda uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji, ale tylko z powodów formalnych. Nie uzasadnił natomiast dlaczego jego zdaniem należy obciążać obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy technicznej wskazane przez niego podmioty. Brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.
W reasumpcji wskazać należy, że co do zasady organy wskazane w art. 81c ust. 2 P.b. posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym. Żądanie przedstawienia ocen technicznych lub ekspertyz, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. nie może służyć zastąpieniu organów nadzoru budowlanego w stosowaniu obowiązujących przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych. Nałożenie na inwestora/ użytkownika, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest środkiem najdalej idącym, powodującym istotne dla tego konsekwencje. Wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić przyczyny, z powodu których nie jest w stanie samodzielnie poczynić badań. co do wykonanych robót budowlanych i jakości wyrobów budowlanych. Pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca, a jej brak organ nadzoru winien udokumentować w rozstrzygnięciu.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyżej przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności ustalą charakter przedmiotowego kolektora, oraz ustalą prawidłowy krąg stron postępowania. Organ winien udowodnić i uzasadnić, że nie jest w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje sam powołać biegłego celem sporządzenia ekspertyzy technicznej spornego kolektora. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy organ będzie władny wydać rozstrzygnięcie w sprawie.