Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania R. R. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), reprezentowanej przez fachowego od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Wójta Gminy S. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...].06.2020 r. Nr [...] Wójt odmówił R. R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. R.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni od kilku lat jest na emeryturze, mając [...] lata nie jest już w wieku aktywności zawodowej, nie może zrezygnować z zatrudnienia, by podjąć opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a to stanowi jedną z przesłanek do otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym, Strona nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność u Pana J. R. istnieje od [...] roku życia, a więc powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w imieniu Pani R. R. wniosła jej pełnomocnik, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazało, że w maju 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. R., który legitymuje się Orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...].05.2017 r. nr [...] zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe od [...] roku życia; wymaga stałej opieki i pomocy we wszystkich czynnościach życiowych i fizjologicznych. Od ponad [...] lat opiekę zapewnia mu jego żona R. R., która nie pracuje. Pan R. ma troje dzieci, ale mieszkają one w znacznej odległości od niego i nie mogą pomóc matce przy opiece nad ojcem. R. R. ma przyznaną emeryturę w związku z uzyskaniem wieku emerytalnego decyzją ZUS z dnia [...].11.2017 r. znak: [...], której wysokość po waloryzacji wynosi od marca 2020 r. [...] zł brutto.
Organ Ii instancji przedstawił regulacje prawne u.ś.r. i stwierdził, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji, że skoro z treści orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność J. R. powstała po 25 roku życia, to brak było podstaw do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniom organu I instancji fakt, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej powstała później niż okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b w/w u.ś.r. nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Drugą okolicznością uniemożliwiającą przyznanie wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na którą powołał się organ I instancji w zaskarżonej decyzji, jest posiadanie przez nią uprawnienia do emerytury. Świadczenie to przyznane zostało w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Odwołująca domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odwołująca wskazała, że przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie w ten sposób, że pozbawi stronę przysługującego jej z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż przepisy ustawy nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury, wnioskodawczyni, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...].01.2020 r. sygn. akt IV SA/Po [...] wskazała, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom pobierającym emeryturę pod warunkiem dokonania przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń.
W ocenie organu II instancji stanowisko wnioskodawczyni nie jest trafne. Na tle wykładni oraz stosowania komentowanego przepisu art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. SKO podzieliło tę linię orzecznictwa, jaką prezentują między innymi wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o sygnaturze II SA/Łd [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia [...] lipca 2018 r., sygnatura akt I OSK [...] i z dnia [...] stycznia 2017 r. o sygnaturze I OSK [...], a także I OSK [...] z [...] kwietnia 2017 r. i z [...] czerwca 2016 r., sygn. I OSK [...] - przyjmując motywy tamże wyrażone za własne.
SKO podkreśliło, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych, by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych.
Jak podkreśla się także w literaturze przedmiotu - celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta (w:) K. Małysa- S. K. (red.), "Ustawa o świadczeniach rodzinnych" - komentarz do art. 17, lex 2015). Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata, (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] maja 2019 r., IV SA/Wr [...], LEX nr 2695689).
Zauważyć również należy, że przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. są jasne na tyle, że nie wymagają żadnej wykładni, zgodnie z obowiązującą w systemie prawa zasadą: clara non sunt interpretanda. Przepis art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą.
Decyzja SKO zaskarżona została do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu przez R. R. zastępowana przez fachowego pełnomocnika.
Decyzji zarzucononaruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi w kontekście w/w zarzutu:
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;
- - naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze zarzucono nadto ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że w zasadzie sąd administracyjny rozpoznając merytorycznie skargę nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 6 października 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r., a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organy uznały, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest wystąpienie negatywnej przesłanki wskazanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do emerytury.
Spór pomiędzy skarżącą a organami dotyczy zbliżonej sytuacji i tych samym przepisów, co w sprawach rozpoznanych przez tutejszy Sąd pod sygnaturami II SA/Po [...], II SA/Po [...] i II SA/Po [...], II SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], II SA/Po [...], II SA/Po [...] i IV SA/Po [...].
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniach wyroków wydanych w tych sprawach, a niniejsze rozstrzygnięcie kontynuuje kształtującą się w ten sposób linię orzeczniczą. Nadto przedstawione poniżej stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK [...] dostępnie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dyskusja wobec potrzeby funkcjonalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. zapoczątkowana została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go [...] (ten i kolejne przywołane wyroki opublikowano w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd tam wyrażony podtrzymany został w dalszych orzeczeniach sądów administracyjnych (między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2019 r., III SA/Kr [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] września 2019 r., III SA/Gd [...], a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r., I OSK [...] i z dnia [...] stycznia 2020 r., I OSK [...]). Przyjęto w nich, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie.
Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może naruszać zasady równości różnicując w sposób nieuprawniony sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych. Sąd nie podziela jednak wyrażonego w orzecznictwie (powołanych wyżej wyrokach) poglądu, zgodnie z którym zasada równości wymaga odrzucenia wyników językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
Sąd zgadzając się ze stwierdzeniem, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. nie może doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę, nie podziela poglądu o takiej wykładni tego przepisu, która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata tak rozumianej różnicy powoduje bowiem dalsze komplikacje, w szczególności pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo.
Nadto mogą się rodzić wątpliwości co do zachowania zasady równości, a też trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia np. w sytuacji otrzymania trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.
W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej: FUS), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują więc zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną na wstępie cytowanych wyroków sądów, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, to jest w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 FUS.
Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 FUS).
Emerytura jest prawem, które uznaje się za niezbywalne. Warto jednak zaakcentować, że wspomniany art. 103 ust. 3 FUS stanowi o zawieszeniu tego prawa, a więc czymś więcej, aniżeli tylko wstrzymaniem wypłaty. Zawieszenie prawa należy więc poczytywać jako zdarzenie materialnoprawne, czyli czasowe ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Pomijając pewne spory w doktrynie dotyczące kwalifikacji instytucji z art. 103 ust. 3 FUS., na potrzeby zagadnienia jakie wynikło w niniejszej sprawie, nie ma przeszkód, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) traktować jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r dotyczy z całą pewnością kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.
Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organ I instancji, a za nim organ odwoławczy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji.
Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawczyni poza wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Okoliczność tę podkreślił NSA w wyroku z [...] czerwca 2020 r. wskazując, że taka informacja (pouczenie) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.
Z dotychczas zgromadzonych akt sprawy nie wynika, by taki związek przyczynowy nie zachodził. Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego z dnia [...] maja 2020 r. skarżąca ze względu na konieczność sprawowania stałej, całodobowej opieki nad mężem musiała zrezygnować z pracy zawodowej, w wyniku czego ma bardzo niskie świadczenie emerytalne. Także skarżąca wskazała w oświadczeniu z dnia [...] maja 2020 r., że sprawuje całodobowa opiekę na mężem od [...] lat. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce wiele lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa.
Sąd zauważa tu natomiast, że okoliczność zaprzestania przez skarżącą pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną nie została udokumentowana w aktach administracyjnych i wynika jedynie z twierdzeń skarżącej i treści wywiadu środowiskowego.
W ocenie Sądu, legitymowanie się przez opiekuna prawem do emerytury przyznanej z uwagi na osiągnięcie odpowiedniego wieku nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że osoba ta wcześniej zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, o ile taką opiekę nieprzerwanie i nadal sprawuje. Koreluje z tym konstatacja, że z uwagi na brak wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych wysokość emerytury może być niższa od kwoty najniższej emerytury zgodnie z art. 85 ust. 2 FUS.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.) nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśnią i potwierdzą kwestię przesłanek przyznania świadczenia. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonych obowiązków, rozstrzygną sprawę.
W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł, co stanowi stawkę opłat za czynności adwokata (pkt 2. sentencji wyroku).