Uzasadnienie
Burmistrz P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] rozpoznając wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr geod. [...]położonej w miejscowości B gmina P odmówił ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działka [...]znajduje się na obszarze na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) wydanie żądanej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 art. 61 ust.
1. Organ pierwszej instancji uznał, że zrealizowana już inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Omawiając niezgodność z punktem 3 organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy "istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Na przedmiotowej działce [...] (której teren nie jest objęty planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego) brak natomiast wystarczającej infrastruktury technicznej, która jest niezbędna do wydania warunków zabudowy. Bowiem dla przedmiotowej działki właściwy Zakład Komunalny odmówił odbioru ścieków bytowo - gospodarczych - co tym samym uniemożliwia wydanie warunków zabudowy.
Odwołanie od decyzji złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenia, bowiem brak jest odmowy Zakładu Komunalnego na odbiór ścieków, poza tym na terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący dołączyli też umowę z dnia [...].05.2009r. z firmą [...]na wywóz nieczystości.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa decyzja jest zgodna z prawem choć jej redakcja i poprzedzające jej wydanie postępowanie nie były wolne od wad i nie w pełni odpowiadają wymogom ustawowym. Jednakże zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla podjęcia decyzji.
Organ wskazał na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie spełnia określonych ustawą warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; Poza tym samo określenie "zespołu budynków" mieszkalnych jednorodzinnych jest niewłaściwe, bowiem nie wiadomo ilu i jakich budynków dotyczy, czy wszystkie mają być identyczne.
W świetle przepisów ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu winno następować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4 ust.1 ustawy). Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winny być traktowane jako wyjątek od tej zasady. Poza tym planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa (narusza art.61 ust.1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy), której celem jest utrzymanie ciągłości zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Na przedmiotowej działce nie ma żądnej zabudowy. Po drugiej stronie ulicy S istnieją trzy pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne.
Ponadto nie zostały w sprawie spełnione warunki wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588)
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu złożyła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna [...] zarzucając organowi:
naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest tak, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej osiem działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowanych w sposób pozwalając na określenie wymagań 2 dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
naruszenie art.52 par 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
naruszenie par 5 ust.1 i 2 przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588);
naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 par 2 kpa poprzez naruszenie nakazu rozstrzygania sprawy w dwóch instancjach;
naruszenie przepisów art. 8, 9, 107 par 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa poprzez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji lakonicznego, niepełnego oraz wadliwego uzasadnienia prawnego naruszenie art.7 i 77 par 1 i art.81 kpa poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;
Wskazane w skardze uchybienia zdaniem skarżącej uzasadniają żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji albo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] kwietnia 2009r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca żądała również zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w wysokości [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy częściowo, w pozostałym zakresie Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł z uwagi na powody inne niż podnoszone w skardze.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Artykuł 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd 3 administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż fakt odmowy przez zakład komunalny odprowadzania nieczystości z przedmiotowej działki, a więc jedyny powód dla którego organ I instancji wydał decyzję odmowną ustalenia warunków zabudowy nie miał dla Sądu decydującego znaczenia.
Ponadto podkreślenia wymaga okoliczność, iż już organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzające jej wydanie postępowanie nie były wolne od wad i nie w pełni odpowiadają wymogom ustawowym, a uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania stanowiłoby naruszenie przepisów art.12 par 1 kpa, prowadziło bowiem jedynie do przedłużenia i tak już długotrwałego postępowania.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej 4 zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów.
W kontrolowanej sprawie nie wiadomo bowiem ilu i jakich budynków postępowanie dotyczy, czy wszystkie mają być identyczne. Przedmiotowa działka nie została podzielona na działki dla poszczególnych budynków i resztę. Planowana inwestycja dotyczy zespołu budynków mieszkalnych, który stanowi zupełnie nową jakość w obszarze analizowanym. Na przedmiotowej działce nie ma bowiem żądnej zabudowy.
Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" (§ 3 ust. 1), a "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).
W przedmiotowej sprawie nie została sporządzona taka analiza terenu, brak kopii mapy (mapy załączone do akt administracyjnych nie spełniają wymogów rozporządzenia). Załączona zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (nie opatrzona datą) przeprowadzona jest nierzetelnie i pobieżnie. Sąd nie był w stanie odnieść się do tego dokumentu, z uwagi na wysoki stopień jego ogólności.
Wreszcie § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.
Z treści kontrolowanej decyzji, a w szczególności wyników analizy, stanowiącej załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika na jakiej podstawie organy administracji rozstrzygające sprawę przyjęły, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 9,45%. Również nie wiadomo na jakiej podstawie przyjęto, że wskaźnik powierzchni zabudowy musiałby być przyjęty na 1,74 %. Decyzja pierwszoinstancyjna nie wskazuje, jakie nieruchomości przyjęto do analizy.
Zdaniem Sądu kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie, w celu przedstawienia jego motywów w sposób jednoznaczny winno wskazać obszar analizowany. Winno też wskazać działki sąsiednie.
Ponadto nie został w zaskarżonej decyzji omówiony żaden z punków 1-5 par 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak też nie ustosunkowano się do par 4 tegoż rozporządzenia.
Zaskarżona decyzja zawiera lakoniczne, niepełne, wadliwe uzasadnienie prawne narusza więc dyspozycję art.8, 9, 107 par 1 i 3 wzw. z art. 140 kpa.
Powyższe rozbieżności oraz fakt, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób pobieżny z naruszeniem zasady przekonywania, nie pozwala to Sądowi na prześledzenie i kontrolę prawidłowości decyzji.
§ 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ winien ustalić zgodnie z art. 7 kpa. Natomiast powody odmowy odstąpienia winny być poparte rzetelną argumentacją, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
§ 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje na minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że te granice mogą być większe, a bez wątpienia obliczenie procentu zabudowy winno się odnosić do działek zabudowanych domami mieszkalnymi. Skoro organ przyjmuje, że na terenie funkcjonuje zabudowa mieszkalna trzema budynkami jednorodzinnymi, to organ jest zobowiązany do prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji odmawiającej skarżącej warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie". Przytoczoną tezę zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygnatura akt II OSK 646/06 (LEX 322329) a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.
W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia art. 15 kpa, gdyż przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez organ drugiej instancji wykraczałby poza uprawnienie organu odwoławczego wynikające z art. 136 kpa a przeniesienie na organ odwoławczy całego postępowania dowodowego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 kpa - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 p.p.s.a. i z tych powodów decyzje te uchylił.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych. Organ winien mieć również na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonaną w nim ocenę prawną, a podjęta przez niego decyzja musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 kpa.
O kosztach orzeczono w myśl art.200 ppsa. Sąd zasądził natomiast na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bowiem skarżący nie uzasadnił w żaden sposób na jakiej podstawie i z jakiego powodu domaga się tych kosztów w wysokości [...] zł. 7