Uzasadnienie
Prokuratura Okręgowa w O. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 24 lutego 2016 r. nr XXVIII/204/16 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Ostrów Wielkopolski (dalej jako: "regulamin" albo "uchwała").
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej również jako: "ustawa") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 8 pkt 1 i 4 (wadliwie oznaczonych jako § 8 ust. 1 i 4) regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych do "drobnych" i " nieuciążliwych";
- 2. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 13 odpowiedzialności właścicieli nieruchomości za utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym poprzez powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy;
- 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 23 regulaminu szczególnych obowiązków posiadaczy psów;
- 4. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez wprowadzenie w § 25 pkt 3 (wadliwie oznaczonego jako § 25 ust.
- 3) obowiązku posiadania przez prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich odpowiednich pomieszczeń gospodarskich;
- 5. art. 4 ust.2 pkt 8 ustawy poprzez nie wskazanie prawidłowo w § 26 obszarów obowiązkowej deratyzacji.
Wniesiono o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 1 i 4, § 13, § 23, § 25 ust.3 oraz § 26 zaskarżonej uchwały.
Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono, że przepis art.4 ust 2 ustawy o utrzymaniu w czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. W §8 ust. 1 i 4 regulaminu Rada Miejska przekroczyła delegację ustawową wynikającą z. art.4 ust. 2 pkt 1 d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do takich,które są "drobne" i "nieuciążliwe". Użycie nieostrych sformułowań " nieuciążliwe", "drobne" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych.
Ponadto zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób. Takie ograniczenia mogą być wprowadzane jedynie przepisami o randze ustawowej. Nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem.
W odniesieniu do stanu pojemników na odpady, zakres obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości został uregulowany w art.5 ust.lpkt 1 ustawy. Prokurator podkreślił, że art.4 ust. 2 pkt 2 ustawy nie daje Radzie uprawnienia do powielania istniejących ustawowych regulacji. Rada w sposób nieuprawniony dokonała w §13 powtórzeń uregulowań już istniejących w art.5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten, rangi ustawowej, nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady. Stosowanie ustawowych powtórzeń w aktach prawa miejscowego należy uznać za istotne naruszenie prawa.
Zdaniem Prokuratora § 23 regulaminu został podjęty z przekroczeniem ustawowego upoważnienia wynikającego z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W sposób nieuprawniony Rada określiła w nim szereg obowiązków odnoszących się do właścicieli psów. W szczególności nakazała umieszczenie tabliczki ostrzegawczej, zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa, a także odpowiednie zamkniecie bramy i furtki. Taka regulacja nie odpowiada zasadom tworzenia norm prawnych, a także wykracza poza ustawową delegację.
Jako uchwalone bez ustawowego upoważnienia Prokurator uznał także zapisy § 25 ust.3 regulaminu. Zostały wydane w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, ale nie mieszczą się w jego zakresie. Regulamin może zawierać przepisy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt - co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji. Regulacja odnosząca się do obowiązku posiadania odpowiednich pomieszczeń gospodarskich przekracza ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Kwestie związane z wymaganiami budynków przeznaczonych do trzymania zwierząt regulują akty prawne wyższego rzędu.
W ocenie Prokuratora ostatnim przepisem, który zdaniem skarżącego nie odpowiada ustawowemu upoważnieniu jest § 26 regulaminu. W ocenie skarżącego nie wypełnia on dyspozycji wynikającej z art.4 ust.4 pkt 8 ustawy i nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacj. Nie można przyjąć, że określenie "obszary zabudowane" jest wypełnieniem obowiązku wskazania obszaru przeprowadzenia deratyzacji. Jest nieprecyzyjne, ogólnikowe.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie części. Rada zgodziła się z zarzutami dotyczącymi wadliwości § 8 ust. 1 i 8, natomiast nie podzieliła zarzutu wadliwości § 10, § 23, § 25 ust. 3 oraz § 26 uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 8 pkt 1 i 4 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych do "drobnych" i " nieuciążliwych".
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.
Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" w sposób "nieuciążliwy" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 4 ust. 2 regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność powyższego punktu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 13 odpowiedzialności właścicieli nieruchomości za utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym poprzez powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne.
Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).
Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.
Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).
Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (zwłaszcza w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
W przedmiotowej sprawie powołana w skardze regulacja zawarta w § 13 regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakże jak wyżej wskazano, choć działanie powyższe jest niepożądane, to jednak samo w sobie nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi uznać należało na nietrafne.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 23 regulaminu szczególnych obowiązków posiadaczy psów, wskazać należy, że przywołany przepis ustawy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku zabezpieczenia nieruchomości oraz wywieszenie tabliczki informacyjnej, nie narusza, w ocenie Sądu, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.
Natomiast, słusznie wskazuje Skarżący, że przekroczenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy stanowi nałożenie w § 25 pkt 3 regulaminu obowiązku do zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. Przepis ustawy wskazuje na obowiązek wskazania zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, ale nie obowiązku zapewnienia odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. Postanowienie uchwały wykracza zatem poza dyspozycję ustawową, zwłaszcza, że zasady dotyczące postępowania z takimi zwierzętami w zakresie wymagań dotyczących pomieszczeń dla nich przeznaczonych uregulowane są w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638).
Przyznać należało także rację skarżącemu w kwestii kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w treści § 26 Regulaminu. W założeniu miał on być realizacją upoważnienia wynikającego z treści art. 4 ust 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nakazującego wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania Po skonfrontowaniu treści Regulaminu we wskazanym zakresie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy należy stwierdzić, że celem upoważnienia zawartego w tym przepisie ustawy było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (wyr. Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w wyroku z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13, Baza NSA).
Z analizy całego art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją obszaru całej gminy (czy też, jak wskazano w zaskarżonej uchwale – terenów zabudowanych), gdyż regulamin odnosi się do całej gminy, ale konkretnych jej obszarów. Skoro postanowienie § 26 Regulaminu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy to stwierdzić należało nieważność tego postanowienia uchwały.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 8 pkt 1 i 4, § 25 pkt 3 oraz § 26 uchwały Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 24 lutego 2016 r. nr XXVIII/204/16 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Ostrów Wielkopolski.