Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], o odmowie przyznania E. Ż. (dalej również jako: "wnioskodawczyni" albo "skarżąca") specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią – T. W..
Rozstrzygnięcie powyższy zapadło w następującym stanie faktycznym.
E.Ż. w dniu [...] lipca 2020 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią T. W.. Do wniosku przedłożono oświadczenia strony, odpis skrócony aktu zgonu męża T. W. (A. W.), orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o zaliczeniu T. W. do znacznego stopnia niepełnosprawności, oświadczenia dzieci T. W. – H. W. i R. C., z których wynikało, że H. W. nie będzie opiekować się matką ponieważ wyjeżdża na delegację zagraniczne, a R. C. nie może opiekować się mamą, ponieważ jej córka ma własną firmę, a ona sprawuje opiekę nad wnuczką.
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił przyznania E. Ż. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią T. W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, natomiast nie jest osobą, na której w chwili obecnej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci. Tym samym organ uznał, iż brak jest przesłanek uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.Ż., która wskazała, że lat sprawuje opiekę nad babcią poprzez specjalny zasiłek opiekuńczy i jest jedną osobą, która może się nią zająć.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 111; zwanej dalej "u.ś.r".) regulujących zagadnienie przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny córek T. W. wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej wnuczki. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że dzieci T. W. oświadczyły, iż nie mogą sprawować opieki nad matką.
W ocenie Kolegium, z akt sprawy nie wynika zatem, aby osoby zobowiązane w bliższej kolejności (syn i córka) nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi sprawowania opieki nad matką. Deklarowany przez nich brak czasu do zajmowania się matką z uwagi na zatrudnienie czy pomoc własnej córce nie oznacza jeszcze niemożności wykonania analizowanego obowiązku, gdyż może być on spełniony również przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenia, no co zwraca uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. O ile bezsporne jest, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, nie prowadzi działalności gospodarczej, a także, że spełnione zostało kryterium dochodowe warunkujące przyznanie powyższego świadczenia, oraz że T. W. posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, o tyle materiał dowodowy niniejszej sprawy nie potwierdza, ażeby osoby zobowiązane w bliższej kolejności (syn i córka) nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi sprawowania opieki nad matką z powodów obiektywnych.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. Ż. podnosząc zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez dowolną ocenę, że H. W. oraz R. C. są w stanie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny względem T. W.
- 2) błędnego uznania, że nie spełnia kryteriów przyznania wnioskowanego świadczenia;
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiających przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w badanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 – dalej jako: "KRO"). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające - art. 7, art. 8 § 2, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organy nie wykazały stosownie do ciążących na nich obowiązków, że odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego.
Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie wnioskodawcy jest przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. na podstawie którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
O opisane świadczenie rodzinne może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania, bądź osobistych starań o utrzymanie, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 KRO, który stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Z kolei przepis art. 132 KRO wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl tego przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Na podstawie art. 135 § 1 i 2 KRO zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); a wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2).
Powyższe unormowania u.ś.r oraz KRO stanowiły przedmiot analizy sądów administracyjnych, które w prawomocnych wyrokach: z dnia [...] października 2016 r. sygn. II SA/Bk [...], z dnia [...] maja 2015 r. sygn. II SA/Rz [...], z dnia [...] listopada 2014 r., o sygn. akt II SA/Bd [...] wskazywały, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Zdaniem Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, wyjaśnianie tego czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego z K.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego stosownie do art. 80 K.p.a.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w badanej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje to, że T. W. jest osobą wymagającą stałej opieki, zaś wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad nią. Odmowę przyznania zasiłku uzasadniono wyłącznie tym, że osoba wymagająca stałej opieki ma dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacji. Z akt sprawy wynika, że H. W. nie będzie opiekować się matką ponieważ wyjeżdża na delegację zagraniczne, a R. C. nie może opiekować się mamą, ponieważ jej córka ma własną firmę, a ona sprawuje opiekę nad wnuczką. Zdaniem organu w tych okolicznościach faktycznych skarżąca nie może być uznany za osobę zobowiązaną do zasiłku, ponieważ nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji na rzecz T. W..
Dodatkowo organ odwoławczy szeroko uzasadnił stanowisko zaczerpnięte z orzecznictwa sądów administracyjnych o tym, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może oznaczać opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę.
Zdaniem Sądu prowadząc postępowanie organy obydwu instancji pominęły fakt, że - każdorazowo - sprawę należy rozpatrzeć z uwzględnieniem - konkretnych - okoliczności danej sprawy. Jakkolwiek - co do zasady - wywody organu II instancji są trafne, to znikomy materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wymykają się kontroli Sądu. Jak wynika z akt sprawy, w badanej sprawie - w ogóle - nie przeprowadzono postępowania na okoliczność rzeczywistych możliwości podołania przez dzieci T. W. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu.
Sąd podkreśla, że o niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o tym, że obowiązek alimentacyjny nie powstaje jest otwarty. Powoduje to, że w przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącej przyznania zasiłku nie podejmując żadnych czynności celem ustalenia - obiektywnej - możliwości sprawowania opieki nad matką przez jej dzieci. Organy odmówiły więc przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie badając nawet - obiektywnych - możliwości sprawowania opieki nad T. W. jak również możliwości pokrywania przez nie kosztów jej wykonywania przez inne osoby, co jest o tyle istotne, że jak wskazuje analiza akt sprawy osiągają oni nieznaczny dochód.
Reasumując, organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły dostatecznie czy skarżącą mając na względzie treść art. 132 KRO są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, bądź czy uzyskanie od niego na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tym samym nie wykazano, że na skarżąc nie ciąży obowiązek alimentacyjny.
Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania z pewnością mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżącą nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]
Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy dzieci T. W. są w stanie pod względem swych możliwości faktycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki.