Uzasadnienie
IV SA/Po1799/20
Prokurator Okręgowy w O. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w P. skargę na uchwałę Rady Gminy w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego:
- - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20.07.2000 r. (j.t. Dz.U. 2016.296, dalej u.o.a.n.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy w K. w dniu [...] marca 2011 r., realizując przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2015.1390) określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały bez jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym.
Uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunki jego funkcjonowania jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Podejmowana jest na podstawie upoważnienia wykonawczego, a więc w sytuacji, gdy ustawa sama reguluje treść danej materii, a upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania jedynie trybu jej wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, jak i warunków jego funkcjonowania. Normy te mają charakter generalny, wyznaczają określonym adresatom pewien sposób funkcjonowania i mają charakter powszechny na terenie gminy. Wskazany zróżnicowany skład osobowy zespołu interdyscyplinarnego, zakres kompetencji, stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego z art.9a ust. 15, jednoznacznie wskazują na charakter uchwały jako aktu prawa miejscowego.
Warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie - art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Ustawa z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. [...]) stanowi w art. 13 pkt 2, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in.: akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.). Kwestionowana uchwała Rady Gminy w K., jako akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14 -dniowy termin wejścia w życie od momentu publikacji. Publikacja jest warunkiem koniecznym wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.
W orzeczeniu z dnia [...] stycznia 2012r.,sygn. akt II OSK [...] (publ. CBOSA) NSA jednoznacznie stwierdził,że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.
Nie zachowanie wymagania w zakresie publikacji czyni uchwałę nieważną. Takie stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w sprawie IV SA/Wr [...] w wyroku z dnia [...].09.2011 r., a także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia [...].06.2011 r. (II SA/Ol [...]) oraz z dnia [...].07.2011 r. (II [...]).
Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z [...].11.2020 r. wniosła o jej oddalenie.
W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie posiada waloru prawa powszechnie obowiązującego, dlatego nie doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 88 Konstytucji RP. Przedmiotowa uchwała posiada status aktu kierownictwa wewnętrznego i jako dotycząca wyłącznie działalności organu, do którego jest kierowana, powinna wchodzić w życie z dniem jej podjęcia.
Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.), nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie posiada cech aktu prawa miejscowego, a zatem stwierdzenie jej nieważności nie jest możliwe z uwagi na upływ rocznego terminu od jej podjęcia.
Jednak dalece posuniętej ostrożności Rada Gminy K. podjęła prace nad nową uchwałą w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargę zawartej w kolejnym piśmie z [...].12.2020 r. ponownie wniosła o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą we wcześniejszej odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm., zwana dalej "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 1461, dalej "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA [...], dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy wskazać, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK [...], www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Stosownie do treści art. 9a ustawy z 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015r., poz. 1390 ze zm., dalej "u.p.p.r.") gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (np. wyrok NSA z [...] stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w takiej uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole.
Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym obligował Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości.
Sąd wskazuje, że już samo powyższe uchybienie skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że art.94 ust. 1 u.s.g. nie może mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż jak już wyżej wskazano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji, jak słusznie wskazał np. WSA w Kielcach w wyroku z [...].10.2019 r. o sygn. II SA/Ke [...] art.94 ust.1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzeczono w wyroku.