Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania L. S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent Miasta G. odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środków czystości oraz dofinansowania do przejazdu na rozprawy sądowe.
Kolegium wyjaśniło, iż w uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że nie można uznać odrębności gospodarstw wnioskodawcy oraz jego żony, bowiem klient korzysta z wyposażenia mieszkania wspólnie z małżonką, nie ma własnych środków utrzymania, które pozwoliłyby mu osobno gospodarować. Ponadto pomiędzy wyzej wskazanymi osobami nie występuje konflikt, który mógłby być przyczyną odrębności prowadzonych gospodarstw domowych.
W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż we wniesionym odwołaniu odwołujący zarzucił decyzji niezgodność ze stanem faktycznym stwierdzając, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe od 2009 r., a fakt zamieszkiwania we wspólnym mieszkaniu nie daje pracownikowi socjalnemu żadnych podstaw do twierdzenia, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną. Odwołujący wskazał, że na własne utrzymanie pożycza pieniądze od kolegów i na chwilę obecną długi wynoszą około [...] zł. Odnosząc się natomiast do powoływanego w zaskarżonej decyzji braku konfliktu pomiędzy małżonkami odwołujący wskazał na bezzasadność tego rodzaju twierdzeń.
Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że wnioskodawca oświadczył, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, mieszka natomiast z żoną. Organ podniósł, iż wnioskodawca jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w G., bez prawa do zasiłku, oczekuje na orzeczenie o niepełnosprawności, przeszedł operację przepukliny brzusznej w dniu [...] maja 2014 r. Wnioskodawca nie podejmuje żadnych prac dorywczych z uwagi na stan zdrowia (od grudnia 2013 r.) nie ma tym samym żadnego źródła dochodu. Organ podniósł, iż klient twierdzi, że utrzymuje się z pieniędzy pożyczonych od kolegów i że jest zadłużony na około [...] zł (nie żądano takich oświadczeń od pożyczkodawców, bowiem uznano ich niewiarygodność). Żona wnioskodawcy posiada dochód [...] zł miesięcznie i ponosi wszelkie opłaty.
Zdaniem organu I instancji, w przypadku klienta mamy do czynienia ze wspólnym zamieszkiwaniem i finansowaniem z dochodu jednej osoby co oznacza wspólne gospodarowanie. Dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla dwuosobowej rodziny 912,00 zł. Organ wskazał, że pomoc udzielona w ostatnim czasie to zasiłek celowy, od stycznia do marca 2014 r., w łącznej kwocie 370,00 zł. Organ podniósł, iż wnioskodawcy przyznano również pomoc w formie żywności z Banku Żywności. Jednak wnioskodawca wyraził swoje niezadowolenie z otrzymanej pomocy. Klient poinformował pracownika socjalnego telefonicznie, że nigdy nie będzie z takiej formy pomocy korzystał.
Organ pierwszej instancji przyjmując, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną uznał, że zasiłek celowy nie przysługuje z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaszły szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego.
Zdaniem Kolegium, słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskodawca stanowi wraz z żoną rodzinę w rozumieniu przepisów stawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). Osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro wnioskodawca mieszka na stałe wraz z żoną, pozostają w związku małżeńskim i pozostaje na jej utrzymaniu, gdyż nie posiada żadnego stałego dochodu. Należy zwrócić uwagę, że odwołujący się oraz jego żona opłacają czynsz za mieszkanie, jak również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania z dochodu żony. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych.
Odwołujący nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa, gdyż nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1061/11). W związku z powyższym wspólnego gospodarowania odwołującego się z jego żony nie może wykluczać wyłącznie złożone oświadczenie o odrębności prowadzonych gospodarstw. Za nie daniem wiary temu oświadczeniu przemawia i to, że w oparciu o kryterium qui bono odwołujący się jest zainteresowany uznaniem go za osobę prowadzącą odrębne gospodarstwo, gdy tymczasem pracownik socjalny badający sprawę nie był taką sytuacją zainteresowany.
W ocenie Kolegium, organ administracji prawidłowo ustalił, że na dochód rodziny odwołującego składa się dochód żony wnioskodawcy w kwocie [...] zł, który przewyższa ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 912 zł.
Skargę na powyższą decyzję wniósł L. S. podnosząc, że przekroczono terminy do załatwienia sprawy oraz że w sprawie błędnie uznano, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką. Skarżący wskazał, że od 2009 roku nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z żoną. Skrzący podniósł, iż aby mówić o wspólnym gospodarowaniu to każdy musiałby coś do tego gospodarstwa wnosić, czego on nie czyni od 5 lat. Skarżący wskazał, że utrzymuje się z pieniędzy otrzymanych od przyjaciół, a jego dług wynosi obecnie [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji osób o nie się ubiegających, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).
Świadczenia z pomocy społecznej polegają na przyznaniu pomocy w formie świadczeń pieniężnych, oraz świadczeń niepieniężnych (art. 36 ustawy o pomocy społecznej).
Jednym z takich świadczeń jest zasiłek celowy, o którego przyznanie ubiegał się skarżący. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Natomiast zgodnie z art. 41 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany:
- 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi;
- 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.
Tak więc, zasiłek celowy stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany, w przypadku gdy dochód osiągany przez wnioskodawcę nie przekracza tzw. kryterium dochodowego, zaś w przypadku jego przekroczenia, istnieje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) lub podlegającego zwrotowi zasiłku celowego, zasiłku okresowego, pomocy rzeczowej (art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej).
Wysokość kryterium dochodowego uzależnione jest od tego czy mamy do czynienia z osobą samotnie gospodarująca czy też z osobą w rodzinie.
W przedmiotowej sprawie właśnie na kwestii samodzielnego gospodarowania powstał spór między organem, a skarżącym. Skarżący wskazuje, iż jest osobą samotnie gospodarującą. Natomiast w ocenie organu skarżący wraz z małżonką tworzą rodzinę.
Zatem okolicznością faktyczną mającą podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie i która to okoliczność winna zostać prawidłowo ustalona w toku postępowania administracyjnego jest sposób w jaki skarżący prowadzi gospodarstwo domowe.
W ocenie Sądu orzekające organy nie ustaliły, jak tego wymagają przepisy art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa"), w sposób właściwy stanu faktycznego sprawy, a stanowisko organu uznać należy za przedwczesne.
W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, użyte w niej określenie osoby samotnie gospodarującej - oznacza osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Natomiast zgodnie z art. 6 pkt 14 tej ustawy, użyte w niej określenie rodziny - oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące.
Wspólne zamieszkiwanie jest więc przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie wspólnego gospodarowania. Z wykładni językowej wynika jednak, że gospodarować oznacza: zarządzać jakimiś zasobami i środkami, decydować o sposobie wykorzystania tego, co się ma (vide: Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, http://sjp.pwn.pl). Oznacza to, że na potrzeby ustawy o pomocy społecznej pojęcie rodziny nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07, CBOSA). Jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. Chodzi więc o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz konkretnych czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 181/08, Baza Orzeczeń LEX nr 504809).
Wspólne gospodarowanie opiera się bowiem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12, CBOSA). Wspólnie gospodarować, oznacza zatem wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Sąd Najwyższy, w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r. (sygn. akt II URN 56/95, OSNP 1996 r., nr 16, poz. 240) stwierdził, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna, ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują".
Powyższe oznacza, że uznanie za rodzinę wymaga udowodnienia faktu nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania.
W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa nie ustalił czy skarżący wraz z małżonką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ w tym zakresie ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż skarżący zamieszkuje wraz z małżonką i pozostaje na jej utrzymaniu, gdyż nie posiada żadnego dochodu. Postawienie organowi powyższego zarzutu jest tym bardziej uzasadniony, że organ we wcześniejszych postępowaniach uznawał, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, na dowód czego skarżący przedłożył kopie decyzji przyznających mu świadczenia. Ponadto Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż w jednej ze spraw będącej przedmiotem kontroli sądu (sygn. akt IV SA/Po 224/14) organ również przyjął, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, pomimo braku dochodu.
Zatem zmiana stanowiska organu, co do kwestii prowadzenia gospodarstwa domowego winna zostać poprzedzona stosownymi ustaleniami, których organ w niniejszej sprawie zaniechał.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału jednoznacznie nie wynika czy skarżący i jego małżonka wspólnie zaspokajają potrzeby życiowe oraz współpracują w załatwianiu codziennych spraw i prowadzeniu domu. Sam fakt nie uzyskiwania dochodu, wobec twierdzeń skarżącego o utrzymywaniu się z pożyczek od znajomych, nie może przesądzać o wspólnym gospodarowaniu. Organ odnosząc się do twierdzeń skarżącego o utrzymywaniu się z pożyczek od znajomych ograniczył się do stwierdzenia, że nie żądano oświadczeń od pożyczkodawców, ponieważ z góry założono ich niewiarygodność.
Takie postępowanie organu uznać należy za naruszające zasadę należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skoro organ swoje stanowisko opiera wyłącznie na uznaniu, że skarżący nie posiada dochodu pozwalające mu na zaspokajanie podstawowych potrzeb, to obowiązkiem organu było ustalenie czy twierdzenia skarżącego o utrzymywaniu się z pożyczek są prawdziwe czy też nie. Organ nie miał prawa z góry zakładać, że oświadczenia ewentualnych pożyczkodawców są prawdziwe czy też nie.
Organ ma prawo przesłuchać ewentualnych pożyczkodawców jako świadków pouczając ich o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Dopiero ustalenie czy skarżący faktycznie pożycza pieniądze od znajomych pozwoli organowi na uznanie, że skarżący pozostaje na całkowitym utrzymaniu małżonki czy też nie. Na okoliczność czy skarżący prowadzi osobno czy wspólnie z małżonka organ winien również przesłuchać żonę skarżącego B. S..
Ponadto organ w toku postępowania winien wyjaśnić z jakich wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego korzysta skarżący i jego małżonka, czy posiada on własne wyposażenie gospodarstwa lub inne domowe sprzęty, własne meble. Organ winien również podjąć kroki celem ustalenia czy skarżący zwykłe prace domowe (sprzątanie, gotowanie) wykonuje wyłącznie we własnym zakresie czy też na rzecz małżonki.
Organ przyjmując tezę o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego nie wykazał, aby skarżący przyczyniał się do funkcjonowania rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.
Z powyższych względów należy uznać, że poczynione przez organy ustalenie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego na podstawie tylko okoliczności, że skarżący nie ma dochodów i mieszka z małżonką, nie stanowi prawidłowego ustalenia faktycznego i ma charakter dowolny, ponieważ zostało poczynione w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Bez wyjaśnienia w jaki sposób skarżący i małżonka funkcjonują na co dzień we wspólnie zajmowanym mieszkaniu, jak dzielą się przestrzenią, obowiązkami, czy podejmują wspólne decyzje oraz czy skarżący pozostaje na utrzymaniu małżonki organ nie był uprawniony do uznania, że skarżący nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Art. 152 Ppsa nie zastosowano z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie podjęcie wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Organ w szczególności winien wyjaśnić w jaki sposób skarżący i małżonka funkcjonują na co dzień we wspólnie zajmowanym mieszkaniu, jak dzielą się przestrzenią, obowiązkami, czy podejmują wspólne decyzje oraz czy skarżący pozostaje na utrzymaniu małżonki, czy tez utrzymuje się z pożyczek od znajomych.