Uzasadnienie
W dniu 13 października 2008 r. J.S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł w związku z suszą w 2008 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, podlegającym temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jego gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30%.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 8, 1 pkt 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 września 20068 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070 - dalej rozporządzenie), pomocy udziela się, jeżeli wnioski, o których mowa w § 4 ust. 1, składa się w terminie do dnia 10 października 2008 r. Natomiast zgodnie z § 8.1 pkt 2 wnioski złożone po terminie pozostawia się bez rozpoznania.
Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, iż nikt nie powiadomił ani jej ani męża o terminie składania wniosków. Był to okres wzmożonych prac w gospodarstwie ponadto w tym okresie skarżąca przebywała poza granicami Polski i nie miała możliwości złożenia wniosku. Uczyniła to zaraz po powrocie do kraju.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powtórzył argumenty przytoczone przez organ I instancji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J.S. podnosząc identyczne argumenty jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r.
Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia pomocy dla rodzin rolniczych na podstawie powyższego rozporządzenia udziela kierownik ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tymczasem w niniejszej sprawie decyzję wydał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. bez powołania się na stosowne upoważnienie. Także w aktach sprawy brak takiego upoważnienia. Już samo to uchybienie skutkuje zdaniem Sądu uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem wyjaśnienia czy decyzja została podjęta przez uprawniany organ.
Po drugie J.S. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł w związku z suszą w 2008 r. w dniu 13 października 2008 r.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia wniosek, o których mowa w § 4 ust. 1, składa się w terminie do dnia 10 października 2008 r. Jak wynika z § ust 2 rozporządzenia wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania.
W rozporządzeniu nie znajduje się uregulowanie, w jakiej formie organ winien rozstrzygać o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia, czy też o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zatem w tym zakresie, skoro rozporządzenie odsyła w zakresie przyznania świadczenia do art. 40 ust 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zdaniem sądu znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Pogląd ten znajduje uzasadnienie z uwagi na treść art. 14 ustawy o pomocy społecznej, a który stanowi, że sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie jednorazowej pomocy z tytułu suszy zależy od złożenia go w terminie do 10 października 2008 r. Termin ten zaś ma charakter materialnoprawny. O tym, jaki charakter ma konkretny przepis decyduje, jak się powszechnie przyjmuje, jego treść i będąca jej refleksem funkcja, którą ma on spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86).
Istotą terminu prawa materialnego jest właśnie to, iż ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych. Upływ takiego terminu powoduje bądź wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego, bądź niemożliwość jego realizacji. Co do zasady terminy te należą do kategorii nieprzywracalnych, a ich przywrócenie może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 - ONSA 1997, z. 2, poz. 56).
W odróżnieniu od powyższego upływ terminu procesowego (jakim jest m.in. termin zakreślony w art. 64 § 2 k.p.a.) pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Jednakowoż należy dodać, iż co do zasady terminy procesowe są przywracanymi, co wynika z regulacji art. 58-60 k.p.a.
Złożenie wniosku o pomoc przez J.S. z uchybieniem terminu winno skutkować, zgodnie z treścią § 8 ust 2 rozporządzenia, pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania i jest przesłanką uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku. Tymczasem organ rozpoznał sprawę merytorycznie i wbrew treści przepisu wskazanego wyżej i rozstrzygnięcia w nim wskazanego przez ustawodawcę, odmówił przyznania pomocy pieniężnej.
W zaistniałych okolicznościach także orzeczenie drugoinstancyjne, utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzję, nie jest prawidłowe i podlega uchyleniu
Jednocześnie należy wskazać, że nie jest jednak słusznym i poprawnym dopatrywanie się analogii pomiędzy art. 64 § 2 k.p.a. i § 8 ust 2 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów jest bowiem przepisem prawa procesowego, zaś drugi, jak wskazywano, przepisem prawa materialnego. A zatem do obu przepisów mają zastosowanie odmienne z istoty rzeczy reżimy prawne. Wprawdzie art. 64 k.p.a. przewiduje możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania, to jednak należy zauważyć, iż może to nastąpić jedynie w przypadku braku wskazania adresu wnoszącego (i nie ma możliwości jego ustalenia) lub nie uzupełnienia tzw. braków formalnych w siedmiodniowym terminie.
W stosunku zatem do art. 64 ust. 2 ustawa przewiduje możliwość szanowania czynności, albowiem odnosi się do braków o charakterze usuwalnym. Uchybienie § 8 ust. 1 rozporządzenia, jako że jest to termin prawa materialnego, nie daje się zaś konwalidować.
W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono, jak w sentencji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokonać prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.
/-/ E. Makosz-Frymus /-/ P. Miładowski /-/E. Kręcichwost-Durchowska mb