Uzasadnienie
J. M. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o udzielenie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. w kwocie 1000 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, szkody w uprawach rolnych i w użytkach rolnych w jej gospodarstwie rolnym w wyniku zaistniałej suszy przekroczyły 30% i zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę.
Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2008 r. [...], działając z upoważnienia Burmistrza S., Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej Kierownik MGOPS) na podstawie § 2, § 3 ust.1, § 4 ust.1 i 2, § 5 pkt 1 i 2, § 6 ust.1 pkt.1, ust.2 pkt 1 i § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz.U. Nr 173 poz. 1070 – dalej rozporządzenie RM); art. 24 ust.2, art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) i art. 11 ust.2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) Nr 70/2001 (Dz. Urz.
UE L 358/3 z dnia 16.12.2006 r.), § 4 pkt 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wsparcie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657) i art.104 i 107 kpa odmówił wnioskodawcy przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z analizy zebranych materiałów wynika, że szkody spowodowane przez suszę nie zostały oszacowane przez Gminną Komisję powołaną przez Wojewodę. W ocenie organu brak protokołu oszacowania strat powoduje, że nie jest możliwe wyliczenie szkód w uprawach rolnych oraz wyliczenie kwoty obniżenia dochodu z tytułu suszy, będącej podstawą do przyznania pomocy pieniężnej z tytułu suszy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący wskazując, że do czasu ogłoszenia rozporządzenia RM urząd gminy nie wiedział o tym, iż będzie udzielana pomoc rolnikom oraz że zaraz po uzyskaniu informacji o udzielanej pomocy złożył wniosek.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż tryb i zasady przyznawania zasiłków reguluje rozporządzenie RM. Organ wskazał, iż pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika i na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję – vide § 4 ust. 2 rozporządzenia RM. SKO wyjaśniło, iż przepis ten wyraźnie stanowi, że podstawą ustalania średniej wysokości szkód w danym gospodarstwie jest protokół oszacowania sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę. Zdaniem organu odwoławczego skoro szkody w gospodarstwie skarżącego nie zostały oszacowane przez komisję to nie ma możliwości wyliczenia szkody i co za tym idzie przyznania pomocy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. M. podnosząc, iż organy odmówiły przyznania mu wnioskowanej pomocy, ponieważ nie ma sporządzonego protokołu, za co on nie ponosi winy. Skarżący wskazał, iż o terminie kiedy Komisja ma szacować straty nie było żadnej informacji. Ponadto zdaniem Skarżącego brak rzetelnej informacji z MOPS, powolność działania spowodowało, iż nie został sporządzony protokół w odpowiednim czasie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż istotnym warunkiem przyznania pomocy jest oszacowanie szkód przez odpowiednią komisję. Szkoda, która wystąpiła w gospodarstwie rolnym skarżącego nie została oszacowana i w związku z tym w świetle przepisów rozporządzenia wniosek Jego nie mógł być załatwiony pozytywnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy rozporządzenia RM.
Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia RM po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę.
Z treści tego przepisu wynika, że rozpatrzenie wniosku następuje po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a jedynie ustalenie wysokości szkód następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód. Postępowanie w tym zakresie podlega wszystkim regułom postępowania administracyjnego, które powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. - dalej kpa).
W tym miejscu zauważyć należy, iż rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nie mogą podważać reguł przyjętych w kpa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, publ. ONSA 1992, nr 2, poz.
45) zgodnie, z którym "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Ponadto w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r. (sygn. P 1/87, OTK1986-1995/t1/1987/1) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "przepisów o postępowaniu nie można, bowiem traktować w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Nie można dopuszczać do takich sytuacji, w których w drodze przepisów wykonawczych, czy to w drodze wykładni ograniczane byłyby uprawnienia obywatela wynikające bezpośrednio z przepisów ustawy. Takie ograniczenie utrudnia, a nieraz wręcz uniemożliwia skorzystanie przez obywatela z przysługujących mu uprawnień."
Mając na względzie, iż art. 75 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem jest normą rangi ustawowej, należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy.
Wobec powyższego wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej rozporządzenie RM mogło regulować szczegółowe warunki realizacji programu rządowego pomocy społecznej ale z poszanowaniem reguł ustawowych organizujących prawo pomocy społecznej.
Ponadto zauważyć należy, iż jeżeli nie ma możliwości zastosowania środków dowodowych określonych w rozporządzeniu RM (brak dokumentacji dotyczącej oszacowania strat z uwagi na brak stosownego protokołu), to logicznym jest, w świetle powyższych rozważań, że powoduje to konieczność zastosowania ogólnych reguł ustalenia stanu faktycznego obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien stosownie do art. 7, art. 77 kpa wnikliwie zebrać, a później zbadać i rozważyć wszystkie dowody w sprawie nie ograniczając się jedynie do protokołu sporządzonego przez komisję. Dokonując ustaleń faktycznych organ powinien uwzględnić, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, co prowadzi do stwierdzenia, iż udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych dowodów.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.
Przepisu art. 152 powołanej ustawy nie zastosowano wobec negatywnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia.
/-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz /-/ B. Popowska
TZ/