Uzasadnienie
Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie działając z upoważnienia Starosty nr [...] z dnia [...] w sprawie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu, decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 19 pkt 3, art. 36 pkt 1 lit. e, art. 78 ust. 1, 2 i 9, art. 86 ust. 3 i 4, art. 104 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1 i 5, art. 112 ust. 1 i 5 i art. 159 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 z późn. zm.), § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1284) oraz art. 17 pkt 1, art. 104 i art. 127 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), orzekł o:
- - przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego w kwocie 2000 zł E. i H.S. na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny małoletniego S.M.
- - przelaniu ww. świadczenia na konto bankowe, przeznaczając je na zakup odzieży i mebli do pokoju dziecka
- - rozliczeniu się z przyznanej pomocy finansowej w formie rachunków, które należało przedstawić w siedzibie Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie do końca grudnia 2004 r.
- - dokonaniu przelewu pomocy pieniężnej na konto rodziny zastępczej po uprzednim otrzymaniu środków finansowych z Powiatu.
W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., iż zgodnie z art. 86 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej. W związku z tym, powiat przyjmujący dziecko do rodziny zastępczej zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dzieci i wysokości wydatków. Małoletni S.M. pochodzi z terenu Powiatu W., zatem jednorazowa pomoc pieniężna wypłacana będzie na podstawie porozumienia zwartego ze Starostą Powiatu W. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Starosta W., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie orzekającym o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego E. i H.S. na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny małoletniego S.M. w kwocie 2000 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż z dniem 10 listopada 2004 r. (w rzeczywistości: z dniem 11 listopada 2004 r.) weszło w życie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., nr 233, poz. 2344), które nie przewiduje przyznawania jednorazowego świadczenia, a ponadto znowelizowane rozporządzenie nie przewiduje przepisów przejściowych i częściowych i w związku z powyższym od dnia 10 listopada 2004 r. (w rzeczywistości: od dnia 11 listopada 2004 r.) nie można przyznawać jednorazowego świadczenia pieniężnego.
Decyzją z dnia [...], [...], na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592), art. 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856), § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych oraz art. 138 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Starosty W. od decyzji działającego z upoważnienia Starosty R. - Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w międzyczasie (chodzi o czasokres od wydania decyzji przez organ I instancji do momentu złożenia odwołania- do dnia 23 listopada 2004 r.) utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, bowiem weszło w życie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych, a aktualnie obowiązujące rozporządzenie nie przewiduje przyznawania rodzinom zastępczym jednorazowego świadczenia, na co zresztą powołał się również Kierownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W., w swoim odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż według poglądu wypracowanego w orzecznictwie, w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Stan faktyczny ustala organu odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne. Z powyższego wynika zaś, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżąc powyższą decyzję, E. i H.S. wnieśli o jej uchylenie jako naruszającej prawo i o zwolnienie z kosztów postępowania zgodnie z art. 239 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). W uzasadnieniu wskazano, iż nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poglądem, zawarte w uzasadnieniu decyzji stanowisko uznać należy za całkowicie bezzasadne i chybione, a przyjęcie proponowanego przez organ odwoławczy poglądu skutkowałoby w rozpatrywanej sprawie, jak również w całym systemie prawa administracyjnego, daleko idącymi ujemnymi konsekwencjami i byłoby ciosem dla stabilności i powagi obowiązującego prawa. Strona skarżąca wskazała także obszernie na absurdalność orzeczenia organu II instancji w kontekście braku retroaktywności w polskim prawie i istniejącymi zasadami sprawiedliwości społecznej.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy uznał zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę, w świetle powołanych wyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko uznać należy za całkowicie bezzasadne i chybione. Podstawowym błędem składu orzekającego kolegium było to, iż nie wziął on pod uwagę, jaki stan prawny musiałby być podstawą wydawania pierwotnej decyzji w dniu [...] przez Kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, który przecież nie mógł wydać decyzji w oparciu o nieistniejące jeszcze prawo, gdyż w dniu [...] posiadał, jak słusznie wskazuje to strona skarżąca, określony i sprecyzowany stan faktyczny i prawny i nie mógł zrobić niczego innego tylko przyznać decyzją przedmiotowe jednorazowe świadczenie.
Należy podkreślić, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do takiej ingerencji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Jego zadaniem jest obiektywna ocena prawidłowości formalnej i merytorycznej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stojąc na gruncie wypracowanego w orzecznictwie poglądu, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i art. 138 kpa) całkowicie opatrznie zinterpretowało tę jakże słuszną w innych sytuacjach zasadę postępowania administracyjnego.
Wskazać jednak należy, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do wypłaty jednorazowego świadczenia pieniężnego pokrywającego niezbędne wydatki związane z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka, które przewidywało w § 16 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych, a którego ustawodawca nie wprowadził w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych. Skoro Starosta R. przyznał to świadczenie na małoletniego S.M., to nie jest istotne, iż utraciło moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie rodzin zastępczych i fakt, iż aktualnie obowiązujące rozporządzenie nie przewiduje przyznawania rodzinom zastępczym jednorazowego świadczenia.
Należy wskazać, iż rozbieżność między obowiązywaniem i stosowaniem (gdy idzie o czas) aktu normatywnego jest wynikiem działania reguł prawa intertemporalnego (międzyczasowego). Reguły te są kreowane przez ustawodawcę w każdym akcie normatywnym odrębnie. Nie ma w tym zakresie reguł normatywnych powszechnie wiążących, poza regułą art. 42 ust. 1 zd. 1 Konstytucji (dotyczącą zakazu retroaktywności w zakresie karania). Niemniej z art. 2 Ustawy zasadniczej wywodzi się zakaz wstecznego działania prawa. Stosowanie retroaktywne prawa nie może być wyprowadzone w drodze interpretacji, lecz zawsze musi to być wyraźna wypowiedź legislacyjna i co do jej istnienia nie może być wątpliwości usuwanych w wyniku zabiegów interpretacyjnych. Inaczej mówiąc: przełamanie zakazu lex retro non agit (w polskim systemie prawnym wynikającym z art. 2 Konstytucji) musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie może być rezultatem wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy (wyraźne wysłowienie nakazu wstecznego stosowania prawa).
Sytuacja, w której doszło do wydania zaskarżonej decyzji jest klasycznym przykładem złamania zasady lex retro non agit, a więc zastosowaniem w praktyce administracyjnej retroaktywności właściwej. Organ administracji, nie objaśniając bliżej motywów swego działania, do sytuacji ukształtowanej decyzją z dnia [...] zastosował wprost nowe przepisy, które obowiązują (a więc wywierają skutki prawne) tylko w okresie zapoczątkowanym datą 11 listopada 2004 r. Tymczasem organ administracji odniósł ich działanie do przeszłości, gdy w rzeczywistości w tym czasie istniał inny prawny reżim. W tym zakresie zarzut skargi jest więc trafny: w sprawie zastosowano przepisy, które w niej zastosowania nie mogły mieć.
Należy wskazać, iż skoro w dniu [...] Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie wydało decyzję administracyjną o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego w kwocie 2000 zł to bezpodstawne były argumenty organu odwoławczego, iż od dnia 11 listopada 2004 r. weszło w życie nowe rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, który to akt wykonawczy nie przewiduje wypłaty rodzinom zastępczym jednorazowych pomocy pieniężnych.
Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ właściwy uwzględni powyższe wskazówki.
W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sąd, na podstawie art. 152 ppsa, orzekł o tym, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
/-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska
MK