Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 lutego 2015 r. Prokurator Rejonowy Poznań Stare Miasto złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania nr LIV/806A/I/2013 z dnia 9 lipca 2013 roku w sprawie określenia czasu bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu oraz opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Miasto Poznań. Prokurator zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. Z 2004 r. Nr 265 poz. 2572) zwanej dalej jako "u.s.o." oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61 poz. 624) zwanego dalej jako "rozporządzenie", polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez określenie w § 1 uchwały konkretnych godzin w jakich mają odbywać się zajęcia bezpłatne, w sytuacji gdy wskazane przepisy u.s.o. nie przyznają organom stanowiącym gminy kompetencji w tym zakresie.
W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że w § 1 uchwały Rada ustaliła, że zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w godzinach od otwarcia placówki do 13.00.W §2 ust.1 wskazano, że poza czasem wymienionym w §1 świadczenia i usługi realizowane są odpłatnie, przy czym wysokość opłaty, o której mowa w ust.1 wynosi 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć pobytu dziecka w przedszkolu. Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn: stawki godzinowej, której mowa w ust.2 wskazanej przez rodziców(opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka ponad czas określony w §1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu. W §3 przewidziano możliwość obniżenia opłaty oraz zwolnienie od opłaty m.in. dla rodzin wielodzietnych.
Prokurator powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. stwierdził, że przepis ten przewiduje kompetencje organu prowadzącego do ustalania czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie oraz do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkolne udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć.
Ponadto jak wskazał Prokurator, zgodnie z § 9 rozporządzenia organizację pracy przedszkoli określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola. Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel, któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci.
W ocenie Prokuratora uprawnienie rady gminy do ustalania godzin w jakich mają odbywać się zajęcia nie wynika z żadnego przepisu rangi ustawowej. Rada ma uprawnienie jedynie do ustalenia wysokości opłat oraz ustalenia ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki.
Zdaniem Prokuratora, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności § 1 uchwały spowoduje, że pozostałe jej zapisy byłyby niewykonalne, niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie nie podzielając zarzutów prokuratora. Na poparcie swego stanowiska podniosła,że stan faktyczny w niniejszej sprawie odbiega od tego,do którego odnosił się wyroku Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 marca 2014 roku (sygn. akt II SA/Bd 10/14). Natomiast dla zgodności podjętej uchwały z przepisami prawa Rada Miasta Poznania przytoczyła poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 197/14 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 roku (sygn. akt IV SA/Po 943/13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591), zwaną dalej jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W tym konkretnym przypadku Sąd zbadał uchwałę według reguł wskazanych powyżej.
Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72).
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć o którym mowa w art. 6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin.
Ze wskazanych powyżej przepisów wynika w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości, że rada gminy ma uprawnienia jedynie do ustalenia wysokości opłat oraz ustalenia ilości godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Skoro czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie może być krótszy niż 5 godzin, to rada gminy może tylko ustalić czas dłuższy i jest to jedyne jej uprawnienie dotyczące ustalania tego czasu. Jednakże zauważyć należy,że regulacja zawarta w § 9 rozporządzenia, która przewiduje, że "Organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola (...). Na podstawie ramowego rozkładu dnia nauczyciel (nauczyciele), któremu powierzono opiekę nad danym oddziałem, ustala dla tego oddziału szczegółowy rozkład dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci." Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 34b zd. 1 u.s.o., organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.
W kontekście powyższych przepisów w uznaniu Sądu zaskarżona uchwała zawiera regulacje naruszające przepisy prawa. Jeżeli organem prowadzącym jest Miasto Poznań a organizację pracy przedszkola określa ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora,to ustalenie godzin bezpłatnych od otwarcia przedszkola do godziny 13.00 przerzuca w sposób prawnie nieuzasadniony ustalenie godzin bezpłatnych w jakimś zakresie na dyrektora. A to z tego powodu, że przedszkola otwierane są o różnych godzinach. Poza tym jeżeli przedszkola na terenie miasta Poznania według ustaleń dyrektora rozpoczynają pracę o różnych godzinach, to na terenie działania przedszkoli prowadzonych przez ten sam organ prowadzący będą różnice w zakresie godzin oferowanych bezpłatnie.
Tak więc zakres kompetencji prawodawczej rady gminy zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o. nie uprawnia rady do określania konkretnych godzin, w taki sposób aby kompetencja ta została częściowo przerzucona na dyrektora przedszkola i aby na terenie obowiązywania uchwały przedszkola różniły się liczbą oferowanych godzin bezpłatnych.Rada Miasta w § 1 uchwały, wykraczając poza ustawowe upoważnienie ustaliła, że w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Poznań zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w godzinach "od ich otwarcia do 13:00". Wobec wykroczenia przez Radę Gminy poza ustawowe upoważnienie, zapis § 1 uchwały w sposób rażący narusza prawa i wymagał wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego § 1 uchwały spowodowałoby, że uchwała stałaby się niewykonalna, Sąd orzekł o nieważności uchwały w całości.
Pełnomocnik Miasta Poznania przywołał na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 roku (sygn..akt.l OSK 197/14) odbiegający stanem faktycznym od niniejszej sprawy, w zaskarżonej uchwale będącej przedmiotem rozstrzygania w tamtej sprawie nie uchwalono " od godziny otwarcia placówki do godziny 13.00".Tylko od godziny 8.00 dogodź. 13.00."
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.