Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania L. P. od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 5 grudnia 2022 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. P., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że decyzją z dnia 30 września 2022r., Nr [...], Burmistrz Miasta T. odmówił L. P., przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Strona, w dniu 5.09.2022r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z posiadanego przez organ I instancji orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...]. wynika, iż H. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 26.07.2022r. do sierpnia 2024r. Z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności matki Strony, organ I instancji uznał, iż nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Od powyższej decyzji odwołanie do SKO w K. złożył L. P. wskazując, że musiał podjąć się opieki nad matką, ponieważ mieszkający z nią drugi syn nie opiekuje się matką z powodu choroby alkoholowej.
Decyzją z 31 października 2022r., SKO w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez zgromadzenie dowodów mających na celu ustalenie szczegółów sprawowanej opieki.
Decyzją z dnia 5 grudnia 2022r, Burmistrz Miasta T. odmówił L. P., przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji wskazał, że z posiadanego przez organ I instancji orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...]. wynika, iż H. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 26.07.2022r. do sierpnia 2024r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że L. P. sprawuje opiekę nad matką, pomaga w czynnościach domowych kilka dni w tygodniu. Z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego momentu powstania niepełnosprawności matki Strony, organ I instancji uznał, iż nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Ponownie rozpoznając sprawę SKO zważyło, że organ I instancji słusznie odmówił L. P. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, jednakże z innego powodu niż wskazany przez Burmistrza.
W ocenie Kolegium zgodnie z art. 17 ust 1 pkt 4) ustawy warunkiem otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest bezwzględne sprawowanie opieki w sposób stały, ciągły i nieprzerwany przez opiekuna, ze względu na brak możliwości samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej, czyli niemożność samodzielnego zaspokojenia przez nią, własnych, codziennych potrzeb fizjologicznych i samoobsługowych, bez pomocy innej osoby.
L. P. nie mieszka ze swoją matką. Pomiędzy miejscem zamieszkania opiekuna i jego podopiecznej jest ok. 23 kilometrów odległości. Taka odległość powoduje, że nie ma on możliwości swobodnego dojazdu do niepełnosprawnej matki o dowolnej porze, aby pomóc jej w zaspokojeniu codziennych niezbędnych potrzeb fizjologicznych i samoobsługowych. Opieka, którą sprawuje L. P. nad matką nie ma charakteru ciągłego 24/24. H. P. pozostaje sama w nocy. Co dzień przyjeżdża synowa z wnukiem i pomagają H. P., a tylko 2 lub 3 dni w tygodniu, czasem od rana do wieczora, czasem na kilka godzin matką opiekuje się L. P.. Również zakres pomocy jaką świadczy L. P. nie świadczy o potrzebie rezygnowania z zatrudnienia. Właściwie czynności te ograniczają się do odkurzania i robienia zakupów.
Z orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia [...]. wynika, iż Pani H. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 26.07.2022r. do sierpnia 2024r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ II instancji ustalił, że H. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W tym samym budynku mieszka jej syn - D. P., który ze względu na problemy alkoholowe nie opiekuje się matką. Rok temu wyprowadziła się jego żona E. P. z dziećmi. E. P. i jej najstarszy syn S. codziennie przyjeżdżają, aby wykonywać czynności w gospodarstwie. Jednocześnie pomagają H. P., palą w piecu, robią zakupy. L. P. pomaga w czynnościach domowych, sprząta, zawozi matkę do lekarza raz w miesiącu, robi zakupy, jeśli matka potrzebuje produktów, których nie ma w sklepie obwoźnym. H. P. porusza się o kuli, sama gotuje, sama się myje.
Zdaniem organu II instancji stan zdrowia i H. P., pomoc ze strony innych osób oraz częstość odwiedzin syna (2-3 razy w tygodniu), nie wymagają od niego codziennej obecności w domu matki, ani nie kolidują w podjęciu pracy, gdyby taka możliwość i konieczność zaistniała. Formy pomocy udzielanej H. P. mogą być realizowane o różnych porach dnia. Wyjazd do lekarza raz w miesiącu też nie wymaga dużego nakładu czasu. Pozostałe czynności takie jak gotowanie, mycie się czy przyjmowanie leków H. P. robi samodzielnie. W takiej sytuacji nie można mówić o stałej i nieprzerwanej opiece ze strony syna, a L. P. równie dobrze mógłby sprawować taką opiekę nad mamą pracując zawodowo.
SKO stanęło na stanowisku, że wyszczególniona w aktach sprawy pomoc syna, nie świadczy o konieczności rezygnacji (niepodejmowania) przez Odwołującego z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem organu jest to pomoc w czynnościach dnia codziennego świadczona średnio 2-3 razy w tygodniu, ale nie w zakresie, który uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Pomoc nie jest opieką w rozumieniu przepisu art.17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego w sytuacji Odwołującego uznać trzeba, że nie jest niemożliwym podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu L. P.. W ocenie skarżącego decyzja ta jest niezgodna ze stanem faktycznym i stanem zdrowia jego mamy. Skarżący stwierdził, że stan zdrowia matki się pogorszył i planowany jest zabieg stawu biodrowego. Ma ona problemy z poruszaniem. Żona brata i jej najstarszy syn przyjeżdżają, co prawda do jego mamy, ale nie opiekują się nią tyko sprzątają w gospodarstwie. Zdaniem skarżącego mama wymaga stałej opieki. Chciał zabrać mamę "do siebie", ale nie wyraziła na to zgody.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta T., w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 dalej jako "u.ś.r."), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce lub ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, wskazał, że z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Przy czym rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie.
Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie np. 2 razy w tygodniu, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia uznając, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką z uwagi na rozmiar i zakres czynności sprawowanych w ramach tej opieki (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).
W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez H. P. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...]. wydanego przez Lekarza Rzeczoznawcę KRUS. Z orzeczenia wynika, iż H. P. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 26.07.2022r. do sierpnia 2024r.
Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca. Rolą tych organów było natomiast ustalenie, czy osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do jego przyznania i czy faktycznie sprawuje nad niepełnosprawnym opiekę w zakresie określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że H. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W tym samym budynku mieszka jej syn D. P.. Ze względu na problemy alkoholowe D. P. nie opiekuje się matką. Rok temu wyprowadziła się jego żona E. z dziećmi. E. P. i jej najstarszy syn S. codziennie przyjeżdżają, aby wykonywać czynności w gospodarstwie. Jednocześnie pomagają H. P., palą w piecu, robią zakupy. Skarżący przyjeżdża do matki 2 lub 3 razy w tygodniu. Mieszka ok. 23 km od miejsca zamieszkania matki. Pomaga Jej w czynnościach domowych, sprząta, zawozi matkę do lekarza raz w miesiącu, robi zakupy, jeśli matka potrzebuje produktów, których nie ma w sklepie obwoźnym. H. P. porusza się o kuli, sama gotuje, sama się myje.
Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 24 listopada 2022 r. nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia matki skarżącego, jak i zakresu sprawowanej przez Skarżącego nad matką opieki są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez orzekające w sprawie organy.
Należy jeszcze raz podkreślić, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).
Należy zauważyć, że pomimo znacznej niepełnosprawności matki skarżącego w znacznej mierze wykazuje się Ona dużą samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, porusza się samodzielnie przy pomocy kuli, sama zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa posiłki i przyjmuje lekarstwa. Przede wszystkim jednak zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Skarżącego w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez niego pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Trudno bowiem uznać, iż pomaganie mamie 2 lub 3 razy w tygodniu stanowi jakąkolwiek przeszkodę w podjęciu zatrudnienia.
Należy również wskazać, że część czynności, których podejmuje się skarżący składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, przygotowywanie i podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Strony, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).
Przedstawione powyżej okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, że niewykonywanie przez skarżącego pracy pozostaje w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania tej opieki. W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).
Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia mamy skarżącego i konieczności jej wsparcia, do czego skarżący jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.
Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącego opieki nad mamą.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.