Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 04 listopada 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania A. P. (dalej: Skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] września 2021 r. (OŚ.6131.37.2021) wymierzającej Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia [...] sztuk drzew z rowu melioracyjnego położonego na działce o nr ewid.[...] w K. i określającej sposób uiszczenia kary oraz umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie [...] drzew o obwodach pni wynoszących w cm: [...], znajdujących się w rowie melioracyjnym na działce nr [...] w K. – utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prokurator Rejonowy w K. pismem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Burmistrza K. o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia Skarżącemu kary administracyjnej za usunięcie [...] drzew z rowu melioracyjnego położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] w K. oraz przeprowadzenie dowodu z treści załączonych do wniosku kserokopii dokumentów wchodzących w akta dochodzenia śledztwa, w tym zawiadomienia o przestępstwie, notatek urzędowych, protokołów (oględzin miejsca, przeszukania, oddania rzeczy na przechowanie, oględzin rzeczy, przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie i przesłuchania świadka), wezwania osoby do złożenia ustnego zawiadomienia o przestępstwie, wyceny wartości drewna, postanowień (o wszczęciu dochodzenia, zatwierdzeniu przeszukania oraz o umorzeniu dochodzenia).
Burmistrz K. pismem z [...] lipca 2021 r. przekazał ww. wniosek wraz z dokumentacją Staroście, z uwagi na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość gruntowa stanowi własność gminy K. – zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., zwanej dalej: u.o.p.).
Starosta [...] lipca 2021 r. wszczął postępowanie, zawiadamiając o tym strony.
Dnia [...] sierpnia 2021 r., przy udziale przedstawiciela Urzędu Miejskiego w K., przeprowadzono oględziny w terenie. Z uwagi na gęstą roślinność porastającą rów melioracyjny na działce nr [...] (dalej: rów, działka) – niemożliwe było przeprowadzenie pomiarów pni pozostałych po usunięciu drzew. Z informacji uzyskanych przez osobę reprezentującą posiadacza nieruchomości wynikało także, że kłody po drzewach zostały już połupane z myślą o ich przeznaczeniu do celów opałowych i przekazane zespołowi szkoły podstawowej i przedszkola. Niemożliwe było zatem ustalenie obwodów drzew także w oparciu o pozostałe po nich kłody. Postępowanie opierało się zatem "przeważnie" na dostarczonym wraz z wnioskiem Prokuratora materiale dowodowym.
Starosta decyzją z [...] września 2021 r. ([...]) wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia [...] szt. drzew z rowu, obowiązał do uiszczenia kary na rachunek Starostwa Powiatowego w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i umorzył postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zniszczenie 3 drzew o obwodach pni wynoszących w cm: 31, 44 i 47, znajdujących się w rowie.
Poza wskazaniem powyższego stanu faktycznego organ zaznaczył, że na podstawie zbadanych dokumentów, w tym protokołu przesłuchania świadka przeprowadzonego na Posterunku Policji w K. w dniu [...].04.2020 r. – jest bezsporne, że Skarżący jest sprawcą zarzucanego mu czynu polegającego na bezprawnym usunięciu drzew rosnących w rowie. Nie budzi wątpliwości, że działał on bez zgody właściciela nieruchomości, na której drzewa rosły, a więc i bez wymaganego art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zezwolenia, co potwierdzają zeznania przedstawiciela Burmistrza zawarte w protokole przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie i przesłuchania w charakterze świadka osoby zawiadamiającej z dnia [...].04.2020 r. Organ, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie stwierdził "możliwości zaistnienia" któregokolwiek z wyjątków od uzyskania zezwolenia na usunięcie [...] drzew, określonych w art. 83f ust. 1 u.o.p. Średnice usuniętych drzew, ujęte w piśmie Burmistrza zawiadamiającym o popełnieniu przestępstwa z [...].03.2020 r., policyjnym protokole przeszukania gospodarstwa rolnego z 30.03.2020 r. oraz w dokumencie wyceny wartości drzewa dokonanej w tym samym dniu przez Leśniczego Leśnictwa K. posiadają różne wartości, zatem Starosta uznał, że najwłaściwszym rozwiązaniem będzie ich ponowne przeliczenie.
Po zbadaniu dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin miejsca, spisanym przez policjantów [...].03.2020 r. i przy uwzględnieniu najmniejszej średnicy uwiecznionych na zdjęciach [...] "pni", która wyniosła odpowiednio w cm: [...] – dokonano obliczeń obwodów wyciętych drzew, stwierdzając w konsekwencji, że wynosiły one w cm odpowiednio: [...]. Obwody trzech z drzew wynosiły mniej niż [...] cm, zatem Starosta umorzył postępowanie w tym zakresie. Kolejno organ wskazał, że jak wynika z pisma Gminnej Spółki Wodnej w K. z dnia [...].06.2021 r., Skarżącemu, jako sekcyjnemu, wyznaczono wyłącznie "odkrzaczenie" pewnego odcinka rowu w celu jego udrożnienia, a na przeprowadzenie związanych z tym prac spółka nie miała obowiązku uzyskania zezwolenia (art. 83f ust. 1 pkt 1 u.o.p.), bowiem krzewy nie tworzyły skupisk przekraczających [...]. Obowiązek usuwania drzew ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych winien być spełniony na podstawie decyzji właściwego organu – Starosty.
Organ naliczył karę na podstawie art. 89 ust. 4 u.o.p. Zaznaczył przy tym, że naliczanie opłat "z reguły następuje w oparciu o jego obwód mierzony na wysokości pierśnicy, czyli [...] cm od poziomu gruntu. Z załączonego do sprawy policyjnego raportu protokołu oddania rzeczy na przechowanie z dnia [...].03.2020 r. domyślać się można jedynie, że pomiarów średnicy dokonano z obu stron kłód, uzyskując w ten sposób dwie skrajne wartości, które nie mogą być wykorzystane do przeprowadzenia właściwych obliczeń. W dokumencie wyceniającym wartość drewna skorzystano natomiast z tablic służących do określania pierśnicy i miąższości drzewa na podstawie średnicy pniaka, zawartych w zarządzeniu Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...].04.2020 r. [...] Jest to metoda [...] zdaniem organu mniej precyzyjna niż przeprowadzona w toku postępowania ocena dokumentacji fotograficznej i ponowne przeliczenie obwodów usuniętych drzew [...].
Obrany sposób naliczenia kary dokonany jest więc na podstawie bardziej miarodajnych obliczeń". Po przedstawieniu obliczeń wysokości kary organ podkreślił, że ocena materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że usunięcie drzew z terenu nieruchomości stanowiącej własność gminy nastąpiło bez wcześniejszej zgody podmiotu posiadającego tytuł prawny do gruntu i tym samym bez wymaganego przepisami u.o.p. zezwolenia. Naliczenie kary odbyło się przez ponowną ocenę zdjęć "pni" po wyciętych drzewach i przyjęcie metody obliczeniowej możliwie najbardziej dokładnie określającej ich obwody.
Skarżący – sekcyjny w gminnej spółce wodnej – powinien znać i przepisać przepisów prawa w ramach wykonywanych obowiązków. Mimo zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania – "żadna ze stron" nie skorzystała z tego prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący podniósł w szczególności, że Gminna Spółka Wodna w K. przydzieliła mu zadanie przygotowania rowu do kopania – usunięcia porastającej roślinności na skarpie rowu – "tak brzmiało polecenie, które nie zostało przedstawione [...] na piśmie". Nieprawdą jest, że miał dokonać wyłącznie odkrzaczenia, gdyż było to jedynie częścią tego zadania. Skarżący w momencie przystąpienia do prac pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że właścicielem rowu jest Gminna Spółka Wodna; nie posiadał on wiedzy na temat konieczności pozyskania jakiejkolwiek zgody.
Skarżący nie działał samowolnie, nie usunął drzew dla osiągnięcia korzyści – sam poniósł szkodę, gdyż musiał przetransportować drewno do gminnego punktu składowania, usunąć nawarstwiały muł i rozprowadzić go po terenie działki [...], co doprowadziło do obniżenia plonów. Zakwestionował także wyliczenia z zaznaczeniem, że nikt nie zabezpieczył dowodów, na podstawie których można by było wykonać wyliczenia.
SKO decyzją z [...] listopada 2021 r., wskazaną we wstępie, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu przywołało wybrane przepisy u.o.p. i stwierdziło, że okolicznością bezsporną jest wycięcie przez Skarżącego [...] drzew z rowu stanowiącego własność gminy. W kwestii poprawności wyliczeń zaznaczyło, że [...] sierpnia 2021 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości, lecz z uwagi na roślinność porastającą działkę nr [...] niemożliwe było ponowne przeprowadzenie pomiarów pni. Z informacji uzyskanych przez Starostę wynikało, że kłody po drzewach zostały już połupane z myślą o ich przeznaczeniu do celów opałowych szkoły podstawowej.
W ocenie SKO organ I instancji zasadnie zatem oparł się na dokumentach dostarczonych przez Prokuratora, tj. dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu oględzin miejsca, spisanego przez funkcjonariuszy policji [...] marca 2020 r. Z uwagi na brak kłód wyciętych drzew karę należało obliczyć na podstawie art. 89 ust. 4 u.o.p., tj. najmniejszej średnicy pnia pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Kolegium po dokonaniu obliczeń zaznaczyło, że prawidłowa wysokość kary to [...] zł, a nie [...] zł – organ I instancji popełnił błąd matematyczny w obliczeniach drzewa o obwodzie [...] cm, jednak z uwagi na art. 139 k.p.a. nie zmieniło zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do odwołania wskazało, że odpowiedzialność administracyjna z art. 88 ust. 1 u.o.p. jest zobiektywizowana i "Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela" pogląd, że wyłączną i wystarczającą podstawą do nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia/zezwolenia na usunięcie drzew. Bez znaczenia jest działanie Skarżącego jako sekcyjnego w gminnej spółce wodnej. Finalnie SKO przytoczyło art. 89 ust. 11 u.o.p.
W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. przez wadliwe ustalenia, że czynności wykonał samowolnie, gdy wykonywał polecenie władz Gminnej Spółki Wodnej w K., która powinna być obciążona karami, a nie on. Organy nie ustaliły zakresu prac; informacja ze spółki była mu przekazana słownie, bez sprecyzowania zakresu prac, a Skarżący wykonał polecenie tak jak je zrozumiał. Ponadto zarzucił naruszenie art. 88 ust. 2 u.o.p., bowiem kara winna być nałożona na Gminną Spółkę Wodną, art. 89 ust. 2 i 3 u.o.p. bowiem organy nie podjęły wszelkich starań by ustalić rozmiary wyciętych drzew, czego nie tłumaczy fakt istnienia bliżej nieokreślonej porastającej roślinności, zwłaszcza gdy zniszczenie kłód obciąża podmioty, które podjęły decyzję o ich połupaniu na cele opałowe. Organ I instancji błędnie obliczył obwody drzew – Starosta bowiem wskazał, że średnice wskazywane w dokumentach mają różne wartości, a z protokołu policyjnego można się jedynie "domyślać", że pomiaru dokonano z obu stron kłód – domysły nie powinny być podstawą nałożenia kar, a nie skorzystano z opinii dendrologa.
Zaznaczył także, że rów miał strome boki, a ze swej natury drzewa mają pogrubioną podstawę w stosunku do drzew rosnących na terenie płaskim i kłoda traci obwód, który na wysokości [...] cm może wynosić 50% pnia przy ziemi. Wskazał także, w odniesieniu do art. 2, art. 47, art. 227 § 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2012 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), wadliwe było zastosowanie art. 83f u.o.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W uzupełnieniu skargi z [...] lipca 2022 r. Skarżący powtórzył zarzut w zakresie nieustalenia dokładnego zakresu robót powierzonych mu w ramach przygotowania rowu do kopania – usunięcia porastającej roślinności na skarpie – przez Gminną Spółkę Wodną w K.. Dodał także zarzut nieustalenia osób odpowiedzialnych w ww. podmiocie za powierzenie mu tych prac i zaniechanie działań tego zleceniodawcy w celu przygotowania obszaru wykonania prac oraz oznaczenia roślin objętych zleceniem usunięcia, a nadto nieustalenia zgody i jej zakresu udzielonej przez Gminę (właściciela nieruchomości) gminnej spółce wodnej na wykonanie prac ziemnych w rowach.
Skarżący był podwykonawcą zadania zleconego przez Gminę Gminnej Spółce Wodnej, a organy poprzestały jedynie na piśmie wyjaśniającym Gminnej Spółki Wodnej z [...] czerwca 2021 r. Organy zaniechały przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności przez przesłuchanie osób odpowiedzialnych w ramach Gminnej Spółki Wodnej oraz samej Gminy za powierzenie Skarżącemu zakresu prac na okoliczność zakresu powierzonych prac, a także pozostałych sekcyjnych Gminnej Spółki Wodnej na okoliczność praktyki powierzanych prac w ramach zadania przygotowania rowu do kopania – usunięcia porastającej roślinności. W sprawie nie została zweryfikowana przesłanka braku zgody posiadacza nieruchomości. Właściwy nadzór – czy to gminnej spółki wodnej czy samej Gminy – mógłby zapobiec nieprawidłowej wycince. Wobec tego skarżący wniósł o przeprowadzenie ww. dowodów, pominiętych przez organy, uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z dnia [...] lipca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej "u.COVID"), o czym strony zostały powiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 3 u.COVID, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r. ([...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2021 r. ([...]) wymierzającej A. P. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwoelnia [...] sztuk drzew.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć częściowo z przyczyn odmiennych, niż w niej podnoszone.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., zwanej dalej: u.o.p.).
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz.1509 i 2459), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Organy właściwe do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów, wymogi wniosku o wydanie zezwolenia oraz warunki wydania zezwolenia i wymogi przewidziane dla samego zezwolenia zostały uregulowane w art. 83a – 83d u.o.p. W art. 83e uregulowano kwestię odszkodowania na rzecz właściciela nieruchomości za usunięcie drzewa lub krzewu.
Art. 83f u.o.p., podnoszony przez Skarżącego w skardze, określa katalog wyłączeń w zakresie wymogu uzyskania zezwolenia, obejmujący m.in. drzewa, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p.), a ponadto - drzew lub krzewów usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 83f ust. 1 pkt 10).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za: usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (pkt 1); usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2). Stosownie zaś do art. 88 ust. 2 u.o.p. kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
Wysokość kary wynika z art. 89 u.o.p., który stwierdza, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było (ust. 1). Przy czym, jak stanowią kolejne jednostki redakcyjne tego przepisu:
- 3. Jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50% (ust. 3), zaś jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.
- 4. Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.
- 5. Jeżeli ustalenie wielkości powierzchni usuniętych lub zniszczonych krzewów jest niemożliwe, z powodu usunięcia pędów i korzeni, wielkość tę przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 90 u.o.p. czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie, w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta.
Zaznaczyć także należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., II OSK 1698/18.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 29 września 2021 r., II SA/Po 399/21, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wymaga natomiast takiego sporządzania uzasadnienia orzeczenia, by nawet strona, której stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione mogła stwierdzić, iż jej argumenty zostały przez organ administracji rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich odrzucenie stanowiło wyraz analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie jedynie pominięcia, względnie zlekceważenia ich przez organ administracji publicznej.
Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że brak wskazania, bądź błędne wskazanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnieniu, przepisu prawa, który nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania oznacza nie tylko istotne naruszenie przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, lecz również naruszenie ogólnej zasady legalizmu, o której mowa w art. 6 k.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., tj. dotyczący wymierzenia kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Tymczasem w sprawie nie jest sporne, że właścicielem działki nr [...] – rowu melioracyjnego jest Gmina, nie Skarżący.
W orzecznictwie wskazuje się, że karę za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia takiej kary osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym, nie jest uprawniona do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 15 czerwca 2021 r., II SA/Ol 709/20, wyrok WSA w Gdańsku z 15 września 2021 r., II SA/Gd 237/21).
To w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. usankcjonowana jest kara za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. W powyższym zakresie w orzecznictwie wskazuje się w szczególności, że jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez wiedzy właściciela (posiadacza) i w sposób, któremu właściciel (posiadacz) nie mógł zapobiec, wtedy właściciel (posiadacz) nieruchomości nie ponosi odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. co nie oznacza, że nie można wymierzyć kary tej osobie, która drzewa te bez zgody i wiedzy właściciela (posiadacza) usunęła. Prawidłowa wykładnia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż wymierzenie przewidzianej w nim kary może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości co najmniej wiedział lub zachowując prawidłowy nadzór powinien był wiedzieć o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 02 września 2021 r., II SA/Rz 547/21).
Ponadto na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził – tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 03 grudnia 2020 r., II SA/Go 557/20.
W niniejszej sprawie organy właściwie nawet nie ustaliły właściwie kwestii "posiadacza" nieruchomości. Organy nie ustaliły zresztą charakteru samej nieruchomości, co koreluje z ew. kwestią "posiadania" i "nadzoru". Wszak zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.w.") utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – o czym stanowi art. 73 ust. 1 pkt 1 p.w. – zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie – jeżeli służą celom, o którym mowa w art. 70 ust. 1 p.w. [tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami].
Spółki wodne mogą być tworzone w szczególności do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych (art. 164 ust. 3 pkt 4 p.w.). Przypomnieć przy tym należy, że usuwanie drzew na podstawie decyzji właściwego organu ze względu na potrzeby związane z utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stanowi wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa (art. 83f ust. 1 pkt 10 u.o.p.).
Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość co do strony podmiotowej w niniejszej sprawie, co wskazywał Skarżący w skardze. Tym bardziej, że – co wskazywał Skarżący – pełni on funkcję sekcyjnego w gminnej spółce wodnej. Organy oparły się wyłącznie o jedno pismo tejże spółki, stwierdzające, że Skarżący miał jedynie "odkrzaczyć" rów i to w sytuacji, gdy było już wiadomo, że postępowanie toczy się w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Skarżącemu. Nie zbadały przy tym praktyki postępowania w takich sytuacjach, tj. ustnego zlecania "przygotowania rowu" i zakresu takich prac, a nawet – czy przedmiotowy rów stanowił urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, co do których właściwy organ wydał decyzję.
Istotne wątpliwości istnieją także w zakresie przeprowadzonego postępowania, w szczególności wykonanych obliczeń obwodów drzew. Po pierwsze, zasadą wymierzania kar jest ustalenie ich wysokości jako dwukrotności opłaty za usunięcie drzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 u.o.p., a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Stosownie do art. 85 ust. 1 i 2 u.o.p. opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Jeżeli drzewo na wysokości 130 cm: 1) posiada kilka pni - za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni;
- 2) nie posiada pnia - za obwód pnia drzewa przyjmuje się obwód pnia mierzony bezpośrednio poniżej korony drzewa (ust. 2).
Organy wskazały jako podstawę prawną art. 89 ust. 4 u.o.p., tj. przypadek, gdy ustalenie obwodu usuniętego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody. Jak stwierdziło SKO "organ w dniu 03.08.2021 r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Z uwagi na porastającą roślinność znajdującą się na działce nr [...] w K. niemożliwym było ponowne przeprowadzenie pomiarów pni". Pojawia się zatem pytanie, czy gminna spółka wodna, która rzekomo zleciła Skarżącemu jedynie odkrzaczenie rowu – nie wykonała (choćby pośrednio) swego zadania, skoro po upływie około 1,5 roku od usunięcia drzew (i krzewów) z rowu – porastała go tak gęsta roślinność, że nie dało się ustalić obwodów pni? Ponadto – co miałoby oznaczać "ponowne przeprowadzenie pomiarów pni", skoro dotychczas właściwie nie wiadomo, czy mierzone były średnice kłód, czy pni?
Podkreślić bowiem trzeba, że dla ustalenia obwodu usuniętych drzew przyjęto nieczytelne i nieopisane fotokopie na których nie widać czy mierzone były kłody, czy też pnie.
Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje i ta okoliczność, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie, de facto wszczętej przez działanie władz Gminy, został następnie wskutek ich działań – "połupany i przeznaczony na cele opałowe".
Na marginesie Sąd wskazuje, że Prokurator wnioskował o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie [...] drzew, zaś z decyzji nie wynika jasno powód odmiennych ustaleń co do ilości drzew.
Końcowo Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe skarżącego o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania bliżej nieokreślonych "osób odpowiedzialnych" czy "pozostałych sekcyjnych". Podkreślić wypada, że sąd administracyjny nie gromadzi i nie ocenia materiału dowodowego celem ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy, bowiem nie może zastępować w tym zakresie organów podatkowych. Zadaniem Sądu jest ocena prawidłowości działań tychże organów w procesie wydawania decyzji. Przede wszystkim jednak, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające [jedynie] z dokumentów. Natomiast wniosek dowodowy Skarżącego może okazać się zasadny przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.
Mając na uwadze liczne uchybienia proceduralne w niniejszej sprawie, wskazane powyżej, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.