Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 196/20

Uzasadnienie

Rada Miejska Grabowa nad Prosną dnia 6 czerwca 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) podjęła uchwałę nr X/63/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Grabowa nad Prosną. W § 1 Uchwały przewidziano uchwalenie Regulaminu w brzmieniu określonym w załączniku do Uchwały.

Prokurator Okręgowy w O. W... wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Grabowa nad Prosną Nr X/63/2019 z dnia 6 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Grabowa nad Prosną zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego:

1. - art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 3 ust. 2 regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami, do napraw drobnych oraz uzależnienie ich od zgody właściciela nieruchomości i nie wystąpienia uciążliwości;
2. - art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowej delegacji i wskazanie w § 5 sposobu uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń oraz rodzaju i czasookresu usunięcia użytego materiału;
3. - art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 20 ust. 3 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do niepowodowania uciążliwości w postaci hałasu, odoru;
4. - art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie w § 20 ust. 2 pkt 1 osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, do gromadzenia odpadów i nieczystości w określony sposób, a w § 20 ust. 3 pkt 1 do posiadania budynków gospodarskich;
5. - art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 20 ust. 4 Regulaminu poprzez nałożenia na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązku deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią przez uprawniony podmiot;
6. - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewypełnienie ustawowego upoważnienia i nie wyznaczenie w § 21 ust. 1 obszarów obowiązkowej deratyzacji.

Wskazując na powyższe uchybienia Prokurator w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2, § 5, § 20 ust. 2 pkt 1 i 3, § 20 ust. 3 pkt 1, § 20 ust. 4 oraz § 21 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że dopuszczalne jest, tak jak w zaskarżonej Uchwale, powtórzenie określonych regulacji ustawowych wobec konieczności uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym. Powołując się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego Nr KN-1.413.1.131.2019.22 Burmistrz wskazał, że niezgodna z prawem jest regulacja pozbawiona wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co aktualnie jest kwestionowane przez Prokuratora. Organ podkreślał, że ma większą swobodę stanowiąc akty prawa miejscowego niż organ administracji publicznej przy stanowieniu rozporządzeń. Nadto organ argumentował, że podejmie czynności dostosowania regulaminu do zmiany przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna w zasadniczej jej części.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Grabowa nad Prosną Nr X/63/2019 z dnia 06 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Grabów nad Prosną opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 12 czerwca 2019 r., pod poz. 5792. Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie stanowi Załącznik do powyższej uchwały (zwany dalej "Załącznikiem do Uchwały", "Regulaminem").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skargę na przedmiotową Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W petitum skargi Prokurator wskazał wyraźnie, że zaskarża Uchwałę w części i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Załącznika do Uchwały: § 3 ust. 2, § 5, § 20 ust. 2 pkt 1 i 3, § 20 ust. 3 pkt 1, § 20 ust. 4 oraz § 21 ust. 1.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w zaskarżonej przez Prokuratora części poddał zaskarżoną Uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Regulaminu wskazać należy, że wprowadzając sankcję nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a), jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 w brzmieniu z dnia podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych.

Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Słusznie wskazuje organ, że jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. Wówczas jednak, w każdym przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Istotne znaczenie ma również zawarty w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39).

Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.u.c.p.g.") regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony);
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że wyliczenie wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.p.c.g. ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Rada Miejska w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09, dostępne CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

W § 5 Załącznika organ uchwałodawczy gminy wskazał, że "obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego powinien być realizowany poprzez odgarnięcie w sposób umożliwiający przejście pieszych i nie powodujący zakłóceń w ruchu pojazdów, piasek użyty do tych celów należy usunąć z chodnika po ustaniu przyczyn jego zastosowania.

W ocenie Sądu powyższa regulacja nie narusza w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.p.c.g. (w skardze omyłkowo wskazano lit c). Wbrew bowiem stanowisku przedstawionemu w skardze, Rada Miejska w § 5 Regulaminu nie wskazała konkretnego sposobu, w jaki mają być uprzątnięte śnieg, lód, błoto i inne zanieczyszczenia. W istocie Rada ograniczyła się jedynie do wskazania celu, jaki ma być osiągnięty przez właścicieli nieruchomości przy ww. uprzątaniu, a mianowicie niespowodowanie zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Regulacja taka nie stanowi, w ocenie Sądu, przekroczenia ustawowej kompetencji.

Natomiast orzeczenia, na które powołał się Prokurator, zapadły w innym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie nie uregulowano kwestii konkretnego sposobu uprzątania śniegu i innych zanieczyszczeń (np. ich "pryzmowania"), ani miejsca ich gromadzenia (np. przy krawędzi jezdni). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, sposób, w jaki Prokurator odczytuje normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., de facto sprowadzałby kompetencje Rady do prostego przepisania treści omawianego przepisu, co z całą pewnością nie było intencją ustawodawcy (por. wyrok WSA z 07.07.2020 r., IV SA/Po 139/20, CBOSA).

Nadto, podkreślić należy, że w zaskarżonym postanowieniu Rada nie posłużyła się niezgodnym z prawem określeniem czasu w jakim te zanieczyszczenia mają być uprzątane poprzez wskazanie określenia "niezwłocznie".

Natomiast zasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi.

W § 3 ust. 2 Załącznika do Uchwały Rada wskazał, że: "Drobne naprawy tj. wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z zapisami niniejszego Regulaminu."

Zasadnie podnosi skarżący, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.p.c.g. (w dacie podjęcia Uchwały zagadnienie dotyczące naprawy pojazdów uregulowane było w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d, jak wskazał w skardze Prokurator) organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do "drobnych" i "gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości". Należy wskazać, że art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c u.u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi - na terenie nieruchomości. Rada, podejmująca uchwałę w tym zakresie jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, w tym zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości wykonywania drobnych napraw technicznych pojazdów poza warsztatami samochodowymi, a także określać co drobnymi naprawami jest (tj. wymiany kół, świec zapłonowych, żarówek, płynów, regulacji pojazdu).

Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Co więcej Rada w sposób nieuprawniony określiła zamknięty zbiór drobnych napraw, bez delegacji ustawowej do stanowienia w tym zakresie.

Użycie nieostrych sformułowań: "drobne", "nie są uciążliwe" przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane wyżej zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób, mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem (np. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 85/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że to postanowienie w istotnym stopniu narusza prawo. Jednakże istoty tej wadliwości Sąd upatruje przede wszystkim w nieuprawnionym ograniczeniu możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw drobnych, przy czym nie związanych z bieżącą eksploatacją, a także z wyłączeniem napraw blacharsko–lakierniczych co stanowi pojęcie nieostre i wieloznaczne. Celem spornej regulacji było, jak można zakładać zapobieżenie "zakłóceniu czystości i porządku poprzez dokonywanie napraw poza warsztatami".

Nadto wskazać należy, że postanowienie Regulaminu nakładające obowiązek dołożenia starań, by naprawa pojazdów nie stwarzała uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c u.u.c.p.g., wkracza zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 k.c. Co więcej wskazuje na zaostrzenie obowiązków osób dokonujących napraw pojazdów, skoro z art. 144 k.c. wynika, że zakazane są immisje uciążliwe ponad przeciętną miarę, a z zaskarżonego postanowienia Załącznika do Uchwały wynika, że dopuszczalne są tylko naprawy, które nie będą uciążliwe.

Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że Rada nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 k.c. stanowiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a nie uciążliwy w każdy możliwy - nawet najmniejszy - sposób, jak można odczytywać przyjęte sformułowanie postanowienia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 2 Załącznika do Uchwały.

Powyższe uwagi odnieść należy także do § 20 ust. 2 pkt 3 Załącznika do Uchwały skoro "Prowadzący chów i hodowlę zwierząt gospodarskich jest zobowiązany: nie dopuszczać do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak: hałas, odór." W tym zakresie Rada także przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.p.c.g. zobowiązując do powstrzymania się od uciążliwości oraz dokonała niedozwolonej interpretacji przepisu prawa powszechnie obowiązującego art. 144 k.c. rozszerzając zakaz immisji wszelkiego rodzaju, mimo, że art. 144 k.c. stanowi o zakazie immisji ponad przeciętną miarę. Stwierdzić, zatem należy nieważność § 20 ust. 2 pkt 3 Załącznika do Uchwały.

Zasadne okazały się dalsze zarzuty dotyczące wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. rada gminy posiada kompetencję do określenia szczegółowych zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do stanowiska Prokuratora dotyczącego stwierdzenia nieważności § 20 ust. 2 pkt 1 Regulaminu z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.p.c.g. Rada nałożyła na prowadzących chów i hodowlę zwierząt gospodarskich zobowiązanie polegające na zapewnieniu gromadzenia i usuwania powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, w tym z wymogami niniejszego Regulaminu.

Należy stwierdzić, że Rada w powyższym § 20 ust. 2 pkt 1 Regulaminu posłużyła się zbyt ogólną regulacją nakazując gromadzenie odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem. Naruszyła w ten sposób delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.p.c.g. która nakazuje określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. Nadto doszło do naruszenia § 6 Zasad Techniki Prawodawczej nakazującego takie redagowanie przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Formułowany przez uchwałodawcę przepis powinien być precyzyjny, konkretny, komunikatywny oraz adekwatny do zamiaru prawodawcy.

Nadto Rada nie może ustanawiać warunków czy wymagań, jeżeli kwestie te są regulowane w odrębnych obowiązujących przepisach wyższej rangi np. ustawy czy rozporządzenia. Kwestie związane z gromadzeniem i usuwaniem powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości reguluje akt prawny wyższego rzędu, tj. Ustawa z 10 lipca 2020r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2018r. poz. 1259 ze zm.) i odpowiednie rozporządzenia wykonawcze. Stwierdzić, zatem nalazło nieważność § 20 ust. 2 pkt 1 Regulaminu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę w § 20 ust. 3 pkt 1 Regulaminu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestia ta znalazła uregulowanie w akcie prawnym wyższej rangi niż kontrolowana uchwała, zatem postanowienie Regulaminu ma charakter wyłącznie informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy (w omawianym przypadku ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), z uwzględnieniem specyfiki danej gminy, a nie informacyjny. Stwierdzić należało nieważność § 20 ust. 3 pkt 1 Regulaminu.

Trafnie wskazano w skardze, że treść § 20 ust. 4 pkt 1 Regulaminu, w którym zobowiązano prowadzącego chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej do przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, stanowi powtórzenie art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r. poz. 151 ze zm.). Wskazany przepis rangi ustawowej nakłada na właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nieruchomością obowiązek utrzymywania tej nieruchomości w należytym stanie higeniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Raga Miejska nie była zatem upoważniona do regulowania materii, która została już uprzednio uregulowana w akcie rangi ustawowej.

Zasadnie w skardze zakwestionowano również § 20 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, w którym w zakresie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązano osoby prowadzące chów zwierząt do przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy w roku, wiosną i jesienią, realizowaną przez podmiot uprawniony. Rada Miejska realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., nie mogła nałożyć takich obowiązków, a na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. nie mogła także wskazać podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspominanego przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku.

Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt wymaga wydania rozporządzenia przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, Wojewodę lub Ministra właściwego do spraw rolnictwa zgodnie z art. 45-47 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych u zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2873 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 492/13, z dnia 20 sierpnia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 205/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należało nieważność postanowienia § 20 ust. 2 Regulaminu.

Nieprawidłowa jest także regulacja § 21 ust. 1 Regulaminu przewidująca, że obszarem obowiązkowej deratyzacji jest miasto i gmina Grabów nad Prosną. Regulacja ta miała służyć wypełnieniu delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., nakładającej na Radę obowiązek określenia w Regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że w świetle powyższego przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. jest zasadą, iż w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie należy wskazać konkretne obszary na terenie danej gminy, które z uwagi na ich szczególne uwarunkowania (np. sposób zagospodarowania, położenie lub sąsiedztwo), są w istotnym stopniu narażone na inwazję szkodliwych gryzoni, przez co powinny zostać objęte obowiązkiem regularnej deratyzacji. Natomiast objęcie takim obowiązkiem terenu całej gminy można by ewentualnie uznać za dopuszczalne jedynie wyjątkowo – o ile przemawiają za tym szczególne względy, w każdym przypadku przekonująco przedstawione przez organ danej gminy w uzasadnieniu do projektu uchwały, a w ostateczności w odpowiedzi na skargę.

W przeciwnym razie dana gmina musi liczyć się z zarzutem, że wskazanie – tak jak w kontrolowanym Regulaminie – jako obszaru obowiązkowej deratyzacji terenu całej gminy i miasta, a więc wszystkich nieruchomości położonych w jej granicach (zatem także np. obszarów niezabudowanych lub terenów zielonych), godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Należy wyjaśnić, że w świetle tej zasady – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej tych dwóch ostatnich kryteriów – niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto – nie spełnia przepis § 21 ust. 1 Regulaminu, gdyż organy Miasta i Gminy w żaden sposób nie wykazały – ani w uzasadnieniu do projektu Uchwały, ani nawet w odpowiedzi na skargę – potrzeby objęcia obowiązkową deratyzacją wszystkich nieruchomości położonych na obszarze miasta i gminy, co musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 Regulaminu.

Mając powyższe na uwadze, że Rada Miasta powołując zaskarżoną Uchwałę w części obejmującej § 3 ust. 2, § 20 ust. 2 pkt 1 i 3, § 20 ust. 3 pkt 1, § 20 ust. 4 i § 21 ust. 1 Załącznika do tej Uchwały naruszyła prawo w stopniu istotnym, skutkiem powyższego Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność Regulaminu w tej części, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. W pozostałym zakresie dotyczącym postanowienia § 5 Załącznika do Uchwały Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 2 wyroku.