Uzasadnienie
A. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 r. (data wniesienia do organu administracji - k. 1 akt administracyjnych) S. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o:
- 1. udzielenie pomocy finansowej na leki, których średni miesięczny koszt oszacował na 200 zł,
- 2. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych 3x w tygodniu po 2 godziny.
B. Po przeprowadzeniu aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2008 r.) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik [...] (dalej Prezydent Miasta), na podstawie art. 50 ust. 4 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. "nr 64 poz.593 z 2004 r. ze zm."- [winno być: t. j. Dz. U. 115/08/728 ze zm.]- dalej ustawa o pomocy społecznej bądź ups), §§ 2, 4-6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. 189/05/1598 dalej rozporządzenie) i art. 104 i art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa) przyznał pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie od [...] października 2008 r. w wymiarze 3x w tygodniu po 2 godziny w zakresie pomocy w gospodarowaniu pieniędzmi, pomocy w załatwianiu spraw urzędowych, interwencji i pomocy w życiu w rodzinie, i pielęgnacji.
Odpłatność za świadczone usługi została ustalona na poziomie 60% kosztu usługi tj. 9,60 zł/godzinę z tym, że w okresie od [...] października 2008 r. do [...] marca 2009 r. Wnioskodawca został zwolniony z ponoszenia kosztów, a usługa będzie świadczona bezpłatnie. W uzasadnieniu napisano, że dochód Strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił łącznie [...] zł, przekraczając kryterium ustawowe o [...] zł. Z uwagi na zły stan zdrowia, samotne zamieszkiwanie aktualnie Strona wymaga specjalistycznej pomocy usługowej. Zgodnie z rozporządzeniem, Strona winna ponosić odpłatność za świadczone usługi w wysokości 60%, co w skali miesiąca oznacza kwotę ponad 230 zł. Zważywszy na obciążenia związane z opłacaniem świadczeń mieszkaniowych (czynsz [...], energia [...], gaz [...]zł), zakupem leków (ok. [...] zł) Strona została zwolniona z odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze (k. 28 akt administracyjnych).
C. Decyzją z tego samego dnia nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 2 i 3, art. 5 ust. 1, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i 2 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i art. 104 kpa odmówił przyznania Wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu części lub całości na zakup leków w wysokości 200 zł. Uzasadniając napisał, że Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Dochód Strony przekroczył kryterium ustawowe o [...] zł. Strona ma własne środki finansowe zaś nie zostały udokumentowane w żaden sposób znaczne wydatki, które uniemożliwiałyby Stronie zaspokojenie wnioskowanej potrzeby we własnym zakresie. Udokumentowane wydatki Strony wyniosły w całości, w miesiącach lipiec-wrzesień 2008 r. około [...] zł, do dyspozycji Wnioskodawcy pozostaje kwota ok. [...] zł na zaspokojenie pozostałych potrzeb.
Na leki S. R. wydatkował w: lipcu [...] zł, sierpniu [...] zł, wrześniu 2008 r. [...] zł (k. 26- 27 akt administracyjnych). Zgodność z prawem decyzji w sprawie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu części lub całości i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie- nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r.- IV SA/Po 205/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
D. Od obu decyzji Strona złożyła odwołanie w jednym, obszernym piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. Odwołujący się napisał w szczególności, że został całkowicie pozbawiony usług opiekuńczych przez trzy tygodnie po wyprowadzeniu się żony- do dnia [...] października 2008 r. Odwołujący się jest inwalidą I grupy, niezdolnym do samodzielnej egzystencji ze względu na bezradność po przebytym udarze mózgu i potrzebuje pomocy nie tylko w załatwianiu spraw urzędowych, ale również pomocy w ugotowaniu obiadów, ubieraniu, codziennych zakupów żywności itd. Od stycznia 2008 r. walczy ze śmiertelną chorobą- czerniakiem złośliwym skóry; jest po dwu operacjach onkologicznych.
Odwołujący się choruje nadto na obturacyjną chorobę płuc, prostatę, nadciśnienie, zwyrodnienie kręgosłupa, zwyrodnienie stawów-szczególnie kolanowych i skokowych, skoliozę, cztery złamane kręgi w kręgosłupie lędźwiowo-skokowym. Kwota [...] zł, którą Odwołujący się wskazał we wniosku, to tylko część kosztów ponoszonych na zakup leków. Aktualny koszt leków na wszystkie, poza cukrzycą, choroby wynosi [...] zł miesięcznie (oryginał odwołania- k. 3v-4 akt [...]).
E. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r.
W uzasadnieniu napisano, że pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych została uzgodniona ze Stroną w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zakres świadczonych usług ma na celu uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia a nie wyręczanie osoby w wykonywaniu czynności gospodarczych i porządkowych, w tym w prowadzaniu domu. Strona otrzymuje wsparcie w radzeniu sobie w sytuacjach kryzysowych, w załatwianiu spraw urzędowych, w gospodarowaniu pieniędzmi a także w zakresie pielęgnacji. Biorąc pod uwagę obecną sprawność Strony należy uznać, że pomoc w w/w zakresie jest w pełni wystarczająca (k. 9-10 akt [...]).
F. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący podniósł w szczególności, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu: pozbawienia opieki przez okres 3 tygodni; że Skarżący nie może sam wykupić leków jako, że po zapłaceniu rat kredytów i opłaceniu kosztów utrzymania mieszkania, Skarżącemu pozostaje 100 zł na utrzymanie przez cały miesiąc. Skarżący nie ma żadnej pomocy ze strony MOPR, choć taka pomoc jest Skarżącemu bezwzględnie potrzebna. Nadto Kierownik [...] naruszyła prawo samowolnie otwierając odwołanie, adresowane do Kolegium i pisemnie odpowiadając na zarzuty do Jej własnej decyzji (k. 2-3 akt IV SA/Po 199/09).
G. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji organ w decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych w wymienione w skardze.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, od decyzji organu I instancji, dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący wniósł odwołanie z dnia [...] listopada 2008 r. Zostało zatem uruchomione postępowanie odwoławcze, opisane w rozdziale 10 kpa (art. 127-140). Ta czynność procesowa strony, by wywołać skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. Elementy obligatoryjne podania (w tym odwołania - art. 63 § 1 kpa), określone zostały w art. 63 § 2 i 3 kpa. Do elementów tych należy podpis osoby wnoszącej podanie. Waga podpisu wynika niezbicie z treści art. 128 w zw. z art. 63 § 3 kpa, gdyż regulacja ta wyłącza przypadki, w których możliwy byłby brak podpisu pod podaniem. Podpisanie podania ma umożliwić organowi kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim osoby-świadczy o tym, że dana osoba złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpis należy traktować jako element konstytutywny podania.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa; J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 757 nb 31; wyroki NSA z: 17.9.1990- III SA 647/90- PiŻ 36/91/15; 21.12.1987 r.- IV SA 907/87- Gospodarka, Administracja Państwowa 12/88/41, akceptowane przez J. Borkowskiego "Nieważność decyzji administracyjnej" ZCO 1997 s. 103; wyrok NSA z 18.5.1994- SA/Gd 2365/93- POP 3/97/62- Wspólnota 2/95/16, akceptowany przez: B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2008 s. 595 nb 1; Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 662 uw. 6).
Skarżący jednym pismem - odwołaniem wyraził niezadowolenie z dwu decyzji organu I instancji: decyzji nr [...] i decyzji nr [...]. Rozpoznając odwołania Kolegium wydało dwie decyzje, które następnie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Zatem w obrocie prawnym występują dwie sprawy. Oryginał odwołania znajduje się w aktach administracyjnych załączonych do niniejszej sprawy - IV SA/Po 199/09. Należy zauważyć, że znajdujące się w aktach sprawy odwołanie nie jest podpisane (k. 3v akt organu II instancji), a w postępowaniu odwoławczym nie uzupełniono braku formalnego odwołania.
W tej sytuacji organ administracji publicznej winien był stwierdzić, że pismo zawiera braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu (art. 64 § 2 kpa). W aktach sprawy brak zarówno wezwania Skarżącego do usunięcia braku w odwołaniu przez jego podpisanie (np. poprzez doręczenie Odwołującemu się kserokopii pisma z dnia 5 listopada 2008 r., z precyzyjnym pouczeniem i z żądaniem jego odesłania w terminie 7 dni na adres organu - po podpisaniu) jak i - w efekcie - podpisanego odwołania. Analizowane pismo zostało bezpodstawnie potraktowane jako odwołanie, bowiem nie spełniało warunków dotyczących odwołań. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu - staje się instancyjnie właściwym w wyniku prawidłowo złożonego odwołania i nie skorzystania przez organ I instancji z art. 132 § 1 kpa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony.
Skoro w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez Skarżącego powoduje, że Kolegium bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i utrzymało w mocy decyzję, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).
Na marginesie Sąd wyjaśnia, że organ I instancji (urzędnik działający z upoważnienia Prezydenta Miasta) nie tylko nie złamał prawa otwierając odwołanie adresowane do Kolegium, ale postępując tak zachował się zgodnie z prawem. Jeśli bowiem odwołanie wniosły wszystkie strony (lub tak jak w niniejszej sprawie - jedyna strona postępowania) to z art. 132 kpa wynika dla organu I instancji obowiązek wnikliwego rozważenia odwołania, powtórnego zbadania sprawy i oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle żądań i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu (Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 355-356). Powyższe dokonywane jest w celu sprawdzenia, czy odwołanie zasługuje - w ocenie organu I instancji - w całości na uwzględnienie, w takiej bowiem sytuacji organ I instancji wydaje nową decyzję w której uchyla lub zmienia zaskarżoną decyzję (art. 132 kpa). Dopiero jeśli organ I instancji nie wydał decyzji w myśl art. 132 kpa, przesyła odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 kpa).
Brak podpisu skutkować musi podjęciem przez organ działań zmierzających do uzupełnienia braków formalnych, w celu umożliwienia nadania biegu sprawie. Po ewentualnym uzupełnieniu braku odwołania- w trybie i terminie przewidzianym w kpa- i po ponownym wypowiedzeniu się przez Prezydenta Miasta w trybie art. 132 § 1 kpa, możliwym będzie merytoryczne zbadanie odwołania przez organ II instancji.
W sprawie, w której Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, nie mógł odnieść się do zagadnień merytorycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (odpowiednio- wyrok NSA z 10.2.1998 r.- I SA 1342/97, akceptowany przez J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W. Pr. 2006 s. 312 uw. 12).
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzeczono jak w sentencji.
/-/I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska