Uzasadnienie
W dniu [...] czerwca 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. (dalej "WZK") wpłynął ponowny wniosek z [...] czerwca 2019 r. Spółki A z siedzibą w W. reprezentowanej przez Pana A. S. Prezesa Zarządu Spółki jedynego komplementariusza Spółki A o wykreślenie budynku dawnego [...] Miejskiego w P. przy ul. [...] (dalej "Budynek") położonego na działce ewidencyjnej nr [...] (powstałej z połączenia dz. nr [...] i [...], [...]) z Gminnej Ewidencji Zabytków.
Na skutek wezwania WZK z [...] czerwca 2019r. Spółka wyjaśniła, że wniosek ten należy traktować jako wniosek o wykreślenie z wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Oddziału Terenowego w P. Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opracowanie opinii w sprawie wartości zabytkowych przedmiotowego Budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2019r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...], oddalił w całości skargę Spółki A. z siedzibą w W. w przedmiocie odmowy skreślenia Budynku z wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka. Skarga kasacyjna obecnie oczekuje na rozpoznanie przez ten Sąd II instancji.
W dniu [...] października 2019r. Prezydent Miasta P. wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., do którego załącznik stanowi spis kart adresowych, wśród których ujęty został dom przy ul. [...] pod poz. nr [...].
Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak [...]) w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował Wnioskodawcę, że w świetle niejednoznacznej opinii Oddziału Terenowego w P. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] listopada 2019r. dotyczącej wartości zabytkowych Budynku, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie braku wyrażenia zgody na wykonanie prac polegających na rozbiórce w Budynku, należy wstrzymać się z rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie do momentu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, który zapadnie po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Spółki i w związku z tym, podtrzymuje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...], utrzymanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 roku i tym samym zaopiniował negatywnie wyłączenie przedmiotowego Budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. utworzonej na podstawie wykazu, o którym mowa w art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 18 marca 2010 (Dz.U. Nr 75, poz. 474, dalej "zmiana u.o.z.").
W dniu [...] lutego 2020r. Spółka A. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skargę na powyższą czynność (rozstrzygnięcie) WKZ z dnia [...] grudnia 2019r. domagając się jej uchylenia w całości oraz uznania prawa skarżącej Spółki do pozytywnego zaopiniowania usunięcia Budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków i usunięcia Budynku z wykazu zabytków wyznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji w związku z brakiem spełnienia przez Budynek przesłanek uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 – 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., dalej "u.o.z.").
Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik tej sprawy, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1-2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 zmiany u.o.z. poprzez podtrzymanie stanowiska o posiadaniu przez Budynek cech zabytku, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uznania Budynku za zabytek, nieuzasadnionego negatywnego zaopiniowania wyłączenia Budynku z Ewidencji, a także do nieuprawnionego ujęcia przez WKZ Budynku w Wykazie i przekazanie tego Wykazu Prezydentowi Miasta P. celem utworzenia Ewidencji, pomimo że w odniesieniu do Budynku wciąż trwa niniejsze postępowanie, w którym Spółka kwestionuje zasadność ujęcia Budynku w Wykazie, w tym posiadanie przez Budynek wartości zabytkowej, w związku z czym WKZ do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania nie powinien był umieszczać Budynku w przekazywanym Wykazie ani też wydawać zgody na porozumienie co do ujęcia Budynku w Ewidencji.
Nadto zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1-4 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. Nr 78 poz 483 ze zm. poprzez brak ich bezpośredniego zastosowania przez WKZ, co w konsekwencji doprowadziłoby do uznania, że art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1-2 u.o.z. zmieniającej u.o.z. pozostają w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji, gdyż w sposób nieproporcjonalny ograniczają prawo własności Skarżącego poprzez brak zapewnienia mu odpowiedniej ochrony prawnej w postępowaniu dotyczącym weryfikacji ujęcia Budynku w wykazie, a także zaopiniowania wyłączenia Budynku z Ewidencji, co doprowadziło do wydania przez WKZ rozstrzygnięcia w tym zakresie w sposób dowolny i nieuzasadniony zgromadzonym w sprawie materiał dowodowy, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 153 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że WKZ jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2019 roku wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po [...] i trwającym obecnie postępowaniem kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, art. 8 oraz art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 oraz art. 12 Prawa przedsiębiorców z dnia [...] marca 2018 r. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm. w zw. z art. 2, art. 8, art. 31 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie przez WKZ wydanej na jego zlecenia Opinii NID, która w sposób jednoznaczny potwierdza brak posiadania przez Budynek wartości zabytkowej, nierówne traktowanie Skarżącego w porównaniu do innych inwestorów w takich samych okolicznościach polegające na tym, że budynki sąsiednie względem Budynku Skarżącego nie zostały uznane za zabytki i nie ujęto ich w gminnej, ani wojewódzkiej ewidencji zabytków ani wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w tych ewidencjach w sytuacji gdy znajdowały się one w tożsamym lub lepszym stanie technicznym niż Budynek Skarżącego, a także art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 8, art. 31 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez niewyjaśnienie przez WKZ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominięcie kluczowych dowodów, niepełne przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie przy rozstrzyganiu słusznego interesu Skarżącego.
W odpowiedzi na powyższą skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi, poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne wówczas podlega ona odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z treści § 3 art. 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W świetle powyższego w orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalna jest skarga na inną niż decyzja i postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tzw. czynność materialnotechniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego (wyr. NSA z [...] listopada 2016r., sygn. akt II OSK [...], z [...] maja 2018r., sygn. akt II OSK [...], z [...] listopada 2018r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzeczenia.nas.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że dopuszczalna jest także skarga do sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy wyłączenia obiektu z wykazu zabytków nieruchomych.
Tymczasem przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie skarżąca uczyniła pismo WKZ z [...] grudnia 2019r. informujące o podtrzymaniu poprzedniego stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu z [...] stycznia 2019r., znak [...] w sprawie poddanej kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] oraz negatywnie opiniujące wykreślenie Budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków. WKZ wskazał, że w świetle okoliczności sprawy, na które składa się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r. zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejednoznacznej opinii Oddziału Terenowego w P. Narodowego Instytutu Dziedzictwa dotyczącej wartości zabytkowych Budynku oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Nr [...] z [...] czerwca 2019 r. w sprawie braku wyrażenia zgody na wykonanie prac polegających na rozbiórce w Budynku, należy wstrzymać się z rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie do momentu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Sądu treść zaskarżonego pisma wskazuje, że nie można potraktować go jako czynność materialnotechniczną stanowiącą odmowę wykreślenia Budynku z wykazu zabytków ujętych w wykazie zabytków przeznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nie stanowi zatem czynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo nie wywiera bowiem wpływu na zakres praw i obowiązków Skarżącej Spółki. Czynnością materialnotechniczną nie jest także negatywna opinia w sprawie wykreślenia Budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków. Zatem już z tego powodu skargę należało odrzucić.
Podkreślić należy, że aktualnie na skutek Zarządzenia Prezydenta Miasta P. Nr [...] z [...] października 2019r. Budynek został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., pod pozycją [...] (położony jest na terenie Zespołu urbanistyczno-architektonicznego Starego Miasta w P. objętego ulicami: G., W. M., A. M., S., M. G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] czerwca 1979 r.) Obiekt ten został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków jako tzw. inny zabytek wyznaczony w porozumieniu organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków z wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. Wcześniej Budynek ten był ujęty w wykazie zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków w myśl art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 roku, Nr 75, poz. 474).
Skutkiem powyższego wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków został włączony do Gminnej Ewidencji Zabytków i stanowi załącznik do tego Zarządzenia. Z chwilą założenia Gminnej Ewidencji Zabytków wykaz ten przestał obowiązywać. W obowiązującym stanie prawnym nie ma zatem możliwości skutecznego złożenia wniosku o wykreślenie Budynku z wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o co po sprecyzowaniu wniosku wyraźnie wnosiła Spółka (k. 80 akt adm.). Po utworzeniu Gminnej Ewidencji Zabytków Zarządzeniem z [...] października 2019r. przysługuje wniosek o wyłączenie zabytku z tej Ewidencji do prowadzącego tą Ewidencję Prezydenta Miasta (art. 22 ust. 4 u.o.z.).
Wobec powyższego WKZ odpowiadając na wniosek z [...] czerwca 2019r. w dniu [...] grudnia 2019r. stracił podstawę prawną do załatwienia wniosku Skarżącej poprzez wydanie czynności materialnotechnicznej o określonej treści w przedmiocie wykreślenia Budynku z wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków, od której przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego także z tego powodu skarga w niniejszej sprawie okazała się niedopuszczalna.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Skarżąca złożyła do tutejszego Sądu odrębną skargę na przyjęcie Gminnej Ewidencji Zabytków w części dotyczącej wpisania Budynku Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...] października 2019r. (sygn. akt IV SA/Po [...]).
W tym stanie rzeczy skarga Spółki okazała się niedopuszczalna i należy ją odrzucić. Skutkiem powyższego Sąd nie może odnieść się do merytorycznego zarzutu skargi zmierzającego do wykazania, że organ dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego Budynku i ustalenia, że obiekt posiada wartość historyczną i artystyczną, która stanowi przesłankę uznania go za zabytek w świetle art. 3 pkt 1 u.o.z.
Skarga podlega zatem odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia.
Stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu Skarżącej uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (pkt. 2 postanowienia) znajduje swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1) P.p.s.a., stosownie do którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.