Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza U. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej na terenie miasta U..
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że Burmistrz U. postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. zaopiniował negatywnie przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej na terenie miasta U.. Zdaniem organu I instancji w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały wkreślone linie podziału wewnętrznego, ale nie zostały one naniesione na przedmiotową działkę, co oznacza iż działka ta nie może zostać podzielona zgodnie z propozycją przedstawioną w złożonym wniosku.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. P. stwierdzając, że organ nie zajął stanowiska czy proponowany podział jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. W ocenie skarżącej nie było podstaw prawnych do uznania, że plan miejscowy zakazywał dokonywania ewidencyjnych podziałów nieruchomości na danym obszarze. Wskazany przez organ brak linii podziału wewnętrznego na działce nr [...] nie jest przeszkodą do przeprowadzenia podziału działki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione zażalenia przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "ustawa" albo "u.g.n."), a następnie wskazało, że nieruchomość ulegająca podziałowi położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. w rejonie ulicy [...], uchwalonym przez Radę Miejską w U. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. poz. [...], dalej również jako: "uchwała"), zgodnie z którym przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pod teren drogi publicznej oraz pod tereny wód powierzchniowych. W § 4 pkt 4 powyższej uchwały wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązują określone na rysunku linie podziału wewnętrznego.
Analiza rysunku załączonego do planu wskazuje, że linie podziału wewnętrznego nie zostały naniesione na działkę nr [...]. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowa działka nie może zostać podzielona zgodnie z propozycją przedstawioną w złożonym wniosku, gdyż proponowany podział nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Kolegium wskazało następnie, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa miejscowego, a co za tym idzie obowiązkiem organów administracji publicznej jest jej stosowanie. Zakwestionowanie prawidłowości zapisów uchwały Rady Miejskiej w U. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie może skutkować odstąpieniem od jej stosowania przez organ administracji, dopóki uchwała ta znajduje się w obrocie prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzuciła postanowieniu Kolegium naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak rozważenia, czy podział działki nr [...] i powstałe wskutek podziału dwie nieruchomości o numerach [...] i [...] będą spełniać wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza U. z dnia [...] października 2019 r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej na terenie miasta U..
Okoliczności sprawy nie budzą przy tym wątpliwości. Jak bowiem wskazuje analiza akt sprawy podstawą odmowy wydania opinii dotyczącej opisanej powyżej nieruchomości jest fakt, że nieruchomość powyższa położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta U. w rejonie ulicy [...], uchwalonym przez Radę Miejską w U. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zgodnie z którym przeznaczona jest pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pod teren drogi publicznej oraz pod tereny wód powierzchniowych. W § 4 pkt 4 powyższej uchwały wskazano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązują określone na rysunku linie podziału wewnętrznego. Analiza rysunku załączonego do planu wskazuje, że linie podziału wewnętrznego nie zostały naniesione na działkę nr [...].
Niewątpliwe miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy). Zatem właściciel nieruchomości może korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości jedynie w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
W ocenie Sądu wskazanie w art. 93 ust. 2 u.g.n., że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, w zasadzie określa treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym oznacza bowiem, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy podział służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Są to więc wyznaczniki oceny zgodności w ustaleniami planu - czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości.
Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i inni w Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str. 354 i nast.).
W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy wydania opinii uzgadniającej podział nieruchomości być brak linii wewnętrznego podziału działki na załączniku graficznym. Sąd podziela jednak stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1043/18, że plan nie jest częścią procedury podziału. Rola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy a zadaniem organu jest badanie zgodności w tym zakresie. Ustawodawca przewidział możliwość określenia zasad podziału ale zasady podziału to przykładowo określenie minimalnej powierzchni działki, określenie maksymalnej powierzchni działki, kształt działki. Zawarte w planie miejscowym zastrzeżenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązują określone na rysunku linie podziału wewnętrznego (§ 4 pkt 4 uchwały) nie stanowi zasady podziału lecz ingeruje w kompetencje organu w zakresie prowadzenia procedury podziału. W tej sytuacji brak linii podziału, które nie realizują warunków i celu określonego w ustawie, nie może determinować opinii co do podziału nieruchomości.
Jak wskazano powyżej, fakt, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego powoduje, że co do zasady organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami w ni, zawartymi. Tym samym, w zasadzie brak jest możliwości kwestionowania ustaleń planu. Jednak w sytuacji, która ma miejsce w niniejszej sprawie należy dokonać wykładni planu, która pozwoli na zachowanie zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami procedury podziałowej a jednocześnie pozwoli na takie rozumienie przepisów planu, które doprowadzą do usunięcia zaistniałych sprzeczności. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Należy zatem wyprowadzić klauzulę interpretacyjną, że ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco i niezgodnie z aktem wyższego rzędu. Niewątpliwie ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Zasadnie jednak wywodzi skarżąca, że organ zobowiązany jest do ustalenia, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i czy istnieje możliwość wykorzystania powstałych w wyniku podziału działek zgodnie z przeznaczeniem. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym a jeśli nie to doprowadzić do niesprzecznej interpretacji planu zgodnie z aktami wyższego rzędu. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.