Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.) nakazał P.S., właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] położonej przy ul. P w S, gmina T.P., ocieplić ściany zewnętrzne budynku styropianem o grubości co najmniej 6 cm i wykonać tynki zewnętrzne, w terminie do dnia 01 kwietnia 2010 r.
W uzasadnieniu napisał, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 01 października 2008 r. ustalono, że poprzedni współwłaściciele przedmiotowej działki: M. i T.K., w latach 1986-1987 bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny, w konstrukcji tradycyjnej murowanej z dachem płaskim. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 01 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę stosuje się przepisy dotychczasowe, to znaczy przepisy art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że:
- 1) obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,
- 2) obiekt budowlany powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin nie stwierdzono, aby przedmiotowy budynek powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie wydane w Urzędzie Gminy w T.P., z którego wynika, że teren przedmiotowej działki w latach 1986-1987 objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T.p. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w T.P. z dnia 26 września 1979 r. nr IX/31/79 (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 10 poz. 132) i przeznaczony pod tereny rozwojowe miasta P – predysponowane dla mieszkalnictwa.
Zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, organ nadzoru budowlanego wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W związku z tym organ wyjaśnił, że konieczność ocieplenia ścian budynku oraz wykonania tynków zewnętrznych wynika ze sporządzonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej.
W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 01 października 2008 r. ustalono również, że budynek posiada dwa otwory okienne o wymiarach 135x117 cm i 77x175 cm znajdujące się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...] oraz dwa otwory okienne o wymiarach 87x75 cm i 135x117 cm znajdujące się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...], jednak z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że przedmiotowa działka powstała w 1995 r. w wyniku podziału działki nr [...], natomiast w dacie budowy budynek usytuowany był w taki sposób, że ściany z otworami okiennymi znajdowały się w odległości większej niż 4 m od granic działki.
Od opisanej decyzji odwołanie złożył W.N., reprezentowany przez M.G., który napisał, że przedmiotowy budynek nie jest i nigdy nie był budynkiem mieszkalnym, bowiem został wybudowany jako samowola budowlana i użytkowany jako budynek gospodarczy. Wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2009 r. nie doprowadzi budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, bowiem nie zmieni usytuowania ścian z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości. Sporządzona w toku postępowania dokumentacja jedynie potwierdza użytkowanie omawianego budynku niezgodnie z przepisami.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu napisał, że trafnie organ I instancji zastosował przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 kpa i wykluczyło istnienie przesłanek do zastosowania art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Zarzuty odwołania zostały ocenione jako nieuzasadnione. Przedmiotowy budynek nie może zostać uznany jako budynek gospodarczy, bowiem ze sporządzonej w toku postępowania ekspertyzy wynika, że powierzchnia użytkowa budynku w całości została przeznaczona na cele mieszkalne i składa się z 1 pokoju, kuchni, łazienki, wewnętrznej komunikacji i wiatrołapu. Organ odwoławczy zaznaczył, że chociaż na dzień dzisiejszy przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie budzi wątpliwości fakt, że w latach 1986-1987 przedmiotowa działka objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T.P. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w T.P z dnia 26 września 1979 r. nr IX/31/79 (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 10 poz. 132) i przeznaczona pod tereny rozwojowe miasta P – predysponowane dla mieszkalnictwa.
Następnie, dla tego terenu obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy T.P. z dnia 08 grudnia 1992 r. nr XXX/148/92 (Dz. Urz. Woj. Poz. nr 1 poz. 5). W myśl ustaleń tego planu przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 22 MNp – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ewentualnymi miejscami pracy nieuciążliwymi dla otoczenia.
Odnośnie zarzutu usytuowania otworów okiennych budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z dwoma działkami, w tym z działką odwołującego się organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Podziału dokonano na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1995 r. nr [...], zatem w dacie budowy budynek usytuowany był w taki sposób, że ściany z otworami okiennymi znajdowały się w odległości większej niż 4 m od granic działki, a więc budynek nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W.N podtrzymał argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto napisał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1995 r. nr [...] wskazuje, że przy podziale działki przedmiotowy budynek nie był brany pod uwagę co pozwala domniemywać, że w tym czasie nie istniał. Przepisy określające odległość ścian budynków od granic działki "są niezmienne i obowiązują od zawsze". Złożenie w dniu 02 lipca 2002 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie "altany" pozwala domniemywać, że budynek wzniesiono pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Przeprowadzone w dniu 01 października 2008 r. oględziny wykazały, że ma miejsce rozbudowa przedmiotowego budynku (stan surowy otwarty) bez jakichkolwiek dokumentów i pozwoleń.
Skarżący ocenił, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. oraz, że nie występuje żadna z okoliczności pozwalających na zalegalizowanie samowoli budowlanej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość stosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, dalej ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez poprzednich właścicieli nieruchomości (R. i T.k.) bez pozwolenia na budowę, a jego odległość od granic działki wynosi obecnie mniej niż 4m. Nie budzi też wątpliwości, że przedmiotowa działka, w okresie, w którym przedmiotowy budynek został wybudowany, przeznaczona była do zabudowy mieszkaniowej - uchwała Gminnej Rady Narodowej w T.P z dnia 26 września 1979 r. nr IX/31/79 (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 10 poz. 132) oraz uchwała Rady Gminy T.P z dnia 08 grudnia 1992 r. nr XXX/148/92 (Dz. Urz. Woj. Poz. nr 1 poz. 5).
Wskazać w tym miejscu należy, iż organy administracji zasadnie uznały, że postępowanie w tym przedmiocie winno opierać się na unormowaniach ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Wprawdzie skarżący kwestionuje datę powstania budynku którego dotyczy sprawa, jednak w ocenie Sądu prawidłowym było uznanie przez rozstrzygające sprawę organy, iż był to okres 1986-1987 r. Należy zaznaczyć, że daty podanej przez obecną właścicielkę nieruchomości (wnuczkę poprzednich właścicieli nieruchomości, k. 163 akt adm.) nie zakwestionowała autorka ekspertyzy technicznej tego budynku, posiadająca przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej w zakresie architektury.
Stosownie więc do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48, lecz dotychczasowe regulacje, czyli te zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie - Prawo budowlane z 1974 r. Przewidywały one tryb postępowania, które w pierwszej kolejności zmierzało do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tejże ustawy tj. uzasadniające konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki określonego obiektu. Dopiero w razie negatywnego ustalenia w tym zakresie, dopuszczalnym było podjęcie działań zmierzających do legalizacji tego obiektu. Organ mógł zatem, w zależności od okoliczności sprawy, zobowiązać inwestora w oparciu o art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. do przedłożenia w zakreślonym terminie niezbędnych dokumentów bądź też w trybie art. 40 tejże ustawy nakazać w oznaczonym terminie wykonanie wskazanych zmian lub przeróbek, koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Organy administracji trafnie ustaliły, że wskazane w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. okoliczności skutkujące obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie wystąpiły a Sąd bazując na przedstawionym materiale dowodowym stanowisko to podziela. Jak już wyżej wspomniano poza sporem jest to, że budowa przedmiotowego budynku nie była sprzeczna z regulacjami planowania przestrzennego obowiązującymi nie tylko w trakcie budowy, ale również w latach wcześniejszych jak i późniejszych.
Ustalony w sprawie stan faktyczny nie wskazuje także na spełnienie drugiej z przesłanek rozbiórki tj. określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W celu zbadania powyższego, organ w postanowieniu z dnia [...] istopada 2008 r. nr [...] nakazał właścicielce przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W wyniku przeprowadzonej kontroli i stosując się do wniosków i zaleceń zawartych w ekspertyzie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 października 2009 r. nakazał właścicielce nieruchomości doprowadzić budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami (ocieplenie i otynkowanie ścian zewnętrznych).
Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wskazuje na bezzasadność zarzutu skarżącego, wnoszącego o zastosowanie przepisów obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r. oraz twierdzącego, że nie zachodzi żadna z okoliczności pozwalających na zalegalizowanie samowoli budowlanej. Jak bowiem wynika z zastosowanych w sprawie rozwiązań prawnych oraz podjętych na ich podstawie działań organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności zbadał on, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a zatem czy istnieją podstawy orzeczenia nakazu rozbiórki. Dopiero po jednoznacznym stwierdzeniu ich braku, organ ten przystąpił do procedowania w przedmiocie legalizacji.
Należy podkreślić, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 2009 r. poprzedziło uchylenie poprzednio podjętej przez ten organ decyzji (z dnia [...] marca 2009 r.). W następstwie powyższego kasatoryjnego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zastosował się do zawartych w nim wskazówek.
Odnośnie celu istnienia obiektu organy administracji nie miały podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych w ekspertyzie technicznej, według których powierzchnia użytkowa przedmiotowej zabudowy w całości przeznaczona została na cele mieszkalne. Nadto Sąd wskazuje, że w toku postępowania organy administracji ustaliły, iż działka oznaczona nr [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na pięć działek (na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] października 1995 r.nr [...]), w tym na działkę wydzieloną pod poszerzenie drogi – ul. P. W aktach administracyjnych znajdują się kserokopie decyzji i załącznika (projektu podziału) poświadczone za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 119-120).
Należy więc zgodzić się z konkluzją organów, że w dacie budowy przedmiotowy budynek usytuowany był w taki sposób, że ściany z otworami okiennymi znajdowały się w odległości większej niż 4 m od granic działki (§ 12 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. – Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62 ze zm.)
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wystarczające do dokonania oceny, jaka została zawarta w decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2009 r., zaś organ wyższego stopnia postąpił trafnie, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.
Z tych względów skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 P.p.s.a.