Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 listopada 2007 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2, art. 3 ust.1, 2, 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust 1, 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., nr 156, poz. 1817 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez W. S. odmówił przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania ww. dodatku. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125 % kwoty najniższej emerytury w wieloosobowym gospodarstwie domowym czyli 746,82 zł. W przypadku W. S. kwota ta wynosi 972,55 zł czyli jest wyższa od wymaganej przez ustawodawcę o 225,73 zł.
Odwołując się od powyższej decyzji, W. S. stwierdziła m. in., iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Niesłusznie do jej dochodów doliczono rentę brata A. Rozliczają się bowiem oddzielnie i nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Brat urodził się, jest zameldowany i stale mieszka w B. Gm. K. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 27 marca 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania W. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856) utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., iż w jego ocenie, mimo lakonicznego uzasadnienia decyzja organu I instancji jest prawidłowa i jako taka nie może być uchylona.
Biorąc pod uwagę definicję gospodarstwa domowego oraz istotę opieki prawnej organ l-szej instancji prawidłowo uwzględnił dwuosobowe gospodarstwo domowe W. S. Stosownie do cyt. przepisu art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych "przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby". Nie chodzi tu o osoby zameldowane w lokalu lecz stale z nią zamieszkujące i gospodarujące. Zgodnie z art. 27 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Nadto przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują w art. 155, że opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką.
Wnosząc skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu W. S. ponownie powołała argumenty wskazane w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, a jest natomiast zobowiązany do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie.
Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych ma na celu m. in. zbadanie, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji dokonał ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Każde bowiem rozstrzygnięcie nawet uznaniowe musi odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach (porównaj wyroki NSA z 24.09.1996 r. SA/Gd 3281/95, z 5.03.1998 r. I SA 984/97).
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zaniedbania organu administracji państwowej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również jego uproszczona ocena jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 503 / 81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 54). W ocenie Sądu, wnioski, jakie organy obu instancji wyprowadziły z analizy dokumentów zebranych w sprawie nie stanowią podstawy do odmowy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Błąd organów administracji polegał na tym, iż nie zebrały one wszystkich dowodów, a co za tym idzie nie posiadały wystarczającej wiedzy by podjąć wskazane wyżej rozstrzygnięcia. Sąd, na podstawie wadliwie przeprowadzonego administracyjnego postępowania wyjaśniającego, nie był w stanie zweryfikować czy skarżąca rzeczywiście prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z bratem A. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osobowy uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej.
O tym, czy w sprawie ma się do czynienia z "gospodarstwem domowym" w rozumieniu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych decydować będzie konkretny stan faktyczny. Bowiem o miejscu pobytu osoby fizycznej, a w konsekwencji o jej pozostawaniu w konkretnym gospodarstwie domowym, decyduje faktyczne jej tam przebywanie oraz zamiar stałego pobytu. Okoliczność, że opiekun prawny zamieszkuje w innym miejscu niż osoba oddana mu pod opiekę sama w sobie nie wyklucza sprawowania pieczy nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką. Opiekun prawny nie musi wskazanych wyżej czynności dokonywać osobiście lecz może to czynić także przy pomocy innych dobranych przez siebie osób.
W przepisie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wprowadził instytucję wywiadu środowiskowego, mającą na celu dokładne ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy oraz faktycznej liczby osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą. Wywiad środowiskowy przeprowadza, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniony przez organ właściwy w sprawie dodatku pracownik, który może żądać w jego toku od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych ruchomości i nieruchomości i zasobów pieniężnych. Reguły przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828).
W § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Nadto w § 2 stwierdzono, że wywiad powinien być przeprowadzony w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z postanowień tego przepisu wynika więc jednoznacznie, że w każdej sprawie, w której zachodzi taka konieczność, powinien być przeprowadzony własny wywiad środowiskowy w określonym terminie. Nie ma natomiast możliwości wykorzystywania tylko i wyłącznie wywiadów przeprowadzonych na potrzeby innych postępowań.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wbrew art. 107 § 3 kpa brak wskazań dlaczego organ przyjął, że skarżąca prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe. Co prawda w aktach postępowania administracyjnego znajduje się notatka służbowa 4 z dnia 19 października 2007 r. odwołująca się do wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 29 sierpnia 2007 r. celem ustalenia czy skarżącej winny być przyznane usługi opiekuńcze. To jednak w aktach brak jest tego dokumentu nadto powołany wywiad miał miejsce przed złożeniem wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, to jest przed dniem 28 września 2007 r. Tym samym wywiad był przeprowadzony w innym terminie niż określony w przywołanym przepisie.
Ponieważ organ odwoławczy wydając decyzję również nie dysponował aktualnym wywiadem środowiskowym, jego postępowanie także należało uznać za sprzeczne z prawem.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 ppsa należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona i uchylona decyzja miała charakter negatywny i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.
Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a określając jego zakres oraz orzekając w sprawie uwzględnić wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku.
/-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski