Wyrok WSA w Poznaniu z 8 lipca 2015 r., IV SA/Po 252/15

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wielkopolskiej na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 14 grudnia 2012 r., nr XXIV/170/2012 w przedmiocie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej poz. H załącznika do uchwały nr XXIV/170/2012 Rady Gminy Krzykosy z dnia 14 grudnia 2012 r.

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski
st. sekr. sąd. Monika Zaporowska protokolant

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Krzykosy z dnia 14 grudnia 2012r. nr XXIV/170/2012 w sprawie: ustalenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, terminu i miejsca składania deklaracji, w części obejmującej uregulowania zawarte w załączniku do uchwały pod pozycją H. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego: art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.) – polegające na zawarciu w załączniku do uchwały w pozycji H zapisu dotyczącego obowiązku wyrażenia przez składającego deklarację zgody na przetwarzanie przez urząd gminy danych osobowych.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej uregulowanie zawarte w załączniku do uchwały pod poz. H w zakresie określenia: " Zgodnie z art.23 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy Krzykosy ul. Główna 37 danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (dotyczy osób fizycznych)".

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny uznał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz.391 ze zm., dalej u.c.p.g.), w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być muszą łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynika wprost z przepisu prawa. W art. 6n ustawy ustawodawca zobowiązał radę gminy w uwzględnieniu konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) potrzebnych do prawidłowego obliczenia opłaty, lecz nie wskazał na potrzebę przetwarzania danych. Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja narusza, czy też nie narusza zapisów ustawy o ochronie danych osobowych należało zbadać, czy żądane w niej dane przyczynią się do prawidłowego obliczenia tej opłaty lub innymi słowy czy Rada Gminy Krzykosy ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n ustawy.

W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100).

W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych jest wadliwy w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie, albowiem nałożenie w załączniku do uchwały w pozycji H, obowiązku wyrażenia przez składającego deklarację zgody na przetwarzanie przez urząd danych osobowych zostało umieszczone, pomimo nieistnienia takiego wymogu w normie rangi ustawowej.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Natomiast w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w ustawie mówi się o właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Według art. 6n ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:

1. wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem art. 6m ust. 1a i 1b, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji;
2. warunki i tryb składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności:

1. ich format elektroniczny oraz układ informacji i powiązań między nimi zgodnie z przepisami o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
2. sposób ich przesyłania za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
3. rodzaje podpisu elektronicznego, którym powinny być opatrzone.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niezależnie od powyższego, należy – po drugie – wskazać, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07 - publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty.

Na gruncie analizowanej sprawy nie znajduje umocowania w delegacji ustawowej zamieszczenie w załączniku pod poz. H zatytułowaną: "Oświadczenie i podpis składającego deklarację"– oświadczenia osoby składającej deklarację o treści: "Zgodnie z art.23 ust.1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy Krzykosy danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego". Należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe stanowi wyłącznie o tym, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji innych oświadczeń oznacza że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Treść oświadczenia, zgodnie z którym składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie znajduje umocowania w kompetencjach nadanych prawodawcy lokalnemu w obowiązujących przepisach. Regulacja ta narusza art. 6n ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w gminach w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przepisy w niej zawarte stosuje się do przetwarzania danych osobowych w kartotekach, skorowidzach, księgach, wykazach i innych zbiorach ewidencyjnych. Natomiast pod pojęciem przetwarzania danych osobowych, zgodnie z treścią art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6o u.c.p.g. lub wystawienia tytułu wykonawczego, lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty uznać należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6n u.c.p.g., a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd stwierdził w punkcie 1 sentencji wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w omówionej wyżej części, jako naruszającej prawo.