Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił A. R. oraz M. O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb K., gmina P..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O..
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. O. zarzucając jej:
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej "Kpa") w szczególności poprzez:
- nie przeprowadzenie dowodu z oględzin;
- brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych prawem składników.
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnie i zastosowanie, to jest:
- art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], arkusz mapy 1, obręb K., gmina P. pomimo istnienia obowiązku wydania takiej decyzji przez organ administracji;
- § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia w sytuacji gdy istnieje możliwość prawidłowego ustalenia tych parametrów;
- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuzasadnione zawężenie obszaru analizowanego do terenu wyznaczonego w odległości 50 m i przez to też nieprawidłowe ustalenie parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], arkusz mapy 1, obręb K., gmina P., pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków wynikającej z tego przepisu prawa, to jest błędne przyjęcie, iż teren planowanej inwestycji budowlanej nie spełnia warunków określonych w tym przepisie prawa;
- art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) poprzez przyjęcie, że dla gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, w sytuacji gdy taka zgoda nie jest wymagana albowiem spełnione są łącznie wszystkie warunki określone w tym przepisie;
- art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie planowana inwestycja jest zlokalizowana poza terenem zwartej zabudowy, w sytuacji gdy planowana inwestycja znajduje się na terenie zwartej zabudowy.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Warunkiem rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji jest wniesienie takiego odwołania przez stronę postępowania w ustawowo określonym terminie. Nadto, w tzw. postępowaniu wstępnym, organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie, zobowiązany jest do zbadania także kwestii, czy odwołanie spełnia wszystkie formalne wymagania określone przez przepisy prawa. Zgodnie z art. 128 Kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
Podkreślić należy, iż odwołanie jest podaniem w rozumieniu 63 § 1 Kpa, a zatem, by mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, winno spełniać określone w tym przepisie wymogi co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). W doktrynie podkreśla się, że odwołanie to sformalizowany, poddany określonym rygorom procesowym środek zaskarżenia decyzji w zwykłym trybie administracyjnym (Z. Kmieciak "Odwołania w postępowaniu administracyjnym", Wolters Kluwer 2011 r., s. 63). Odnośnie wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby, od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu.
Z art. 64 § 2 Kpa wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Analiza nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. nie zostało podpisane przez wnoszącego ten środek zaskarżenia. W aktach zarówno organu I instancji jak i II instancji znajduje się odwołanie, które nie jest opatrzone podpisem.
Pomimo istotnego braku formalnego odwołanie zostało merytorycznie rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaaliszu.
Podkreślić należy, iż brak podpisu skarżącego, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego odwołania. Pismo takie nie wszczyna w istocie postępowania odwoławczego. W tym miejscu wskazać przyjdzie na pogląd wyrażony zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania, i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 Kpa) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1314/16; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. także M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. naukowa H. Knysiak-Molczyk, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., s. 470).
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji.
Ustalenie, że decyzja jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, czyni bezprzedmiotowym obowiązek odniesienia się do meritum sprawy. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego odwołania, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.