Uzasadnienie
Burmistrz R., po ponownym rozpoznaniu w pierwszej instancji sprawy z wniosku E. Z. (podanie z dnia 23 września 2021 roku), decyzją z dnia 2 listopada 2022 roku (nr [...]), drugi raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących oraz drogi wewnętrznej na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., gmina R..
Organ wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa letniskowa. Teren wytyczony granicami obszaru analizowanego tworzy z działką nr [...] urbanistyczną całość. Charakter obszaru analizowanego podyktowany jest dwoma skupiskami zabudowy. Żadna z działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie jest zabudowana. Planowane przedsięwzięcie stworzy niewystępujący w obszarze analizowanym zbiór budynków mieszkalnych jednorodzinnych oddzielony od drogi publicznej terenami wykorzystywanymi rolniczo. Nowa zabudowa nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
W obszarze analizowanym występują tylko trzy budynki o funkcji mieszkalnej spośród 22 zabudowanych działek. Dominującą cechą tego terenu jest funkcja letniskowa. Zabudowa osiedlowa domów mieszkaniowych jednorodzinnych powinna być lokowana wśród podobnej zabudowy, a nie w obrębie terenów wykorzystywanych rolniczo oraz w niedalekim sąsiedztwie terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.
Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwala stwierdzić, że nie zostały spełnione warunki dotyczące: wskaźnika wielkości zabudowy (istniejąca średnia wartość to 15,8%, wnioskowana wartość wynosi od 10,5% do 13,8%) oraz szerokości elewacji frontowej (istniejąca to 9,20m, a wnioskowana od 9,0m do 11m).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia 18 stycznia 2023 roku (nr [...]), kolejny raz w kontrolowanej sprawie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. E. Z. pismem z dnia 21 listopada 2021 roku dokonała zmiany wniosku poprzez wskazanie nowych parametrów planowanych budynków w zakresie powierzchni zabudowy, tj. od 80m˛do 116m˛. Okoliczność ta została pominięta w sporządzonej analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w której brano pod uwagę pierwotną powierzchnię zabudowy do 180m˛, co skutkuje wadliwością sporządzonej analizy.
W sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej-architektonicznej uwzględniającej korektę wniosku. Powyższe nie może nastąpić w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.
Z przepisów art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 K.p.a., gdyż przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 136 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 roku o sygn. akt II OSK 2800/14).
Kolegium wskazało, że organ I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Niezbędne jest w szczególności sporządzenie nowej analizy zgodnej z wnioskiem. Dopiero na podstawie nowej analizy organ powinien wydać rozstrzygniecie. Kolegium wskazało również, że wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ powinien rozpoznać stosując przepis art. 79a § 1 K.p.a.
E. Z., reprezentowana przez syna R. Z., skorzystała z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego.
Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 § 2 oraz art. 138 § 2b ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak ich zastosowania. Wszystkie strony postępowania złożyły zgodny wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy o którym mowa w art. 136 § 2a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem z dnia 20 września 2021 roku, a więc trwa już półtora roku. Kolegium już raz w sprawie wydało decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Burmistrz nie zastosował się do wytycznych i pozostał przy "swojej" wykładni przepisów, a kolejne analizy uzupełniane na żądanie inwestora są w dalszym ciągu nierzetelne.
Jednak po kolejnych wnioskach dowodowych strony skarżącej zasadnicze ustalenia analizy urbanistycznej takie jak wyznaczenie obszaru analizowanego, istniejącej w nim zabudowy i jej parametrów są ustalone właściwie, co podnoszono na siódmej stronie odwołania. Głównym błędem Burmistrza jest nieprawidłowa ocena całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewłaściwie wyciągnięte z tej analizy wnioski, poparte błędną interpretacją przepisów prawa oraz uznaniem administracyjnym.
Przy odwołaniu złożony został wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2 K.p.a., a więc zgodnie z treścią art. 138 § 2b K.p.a. rozstrzygnięcie kasatoryjne nie ma w takiej sytuacji zastosowania. Wniosek skarżącej oraz pozostałych stron postępowania w przedmiocie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy bezsprzecznie powinien zostać uwzględniony. Strona może uznać, że ważniejsze od przeprowadzenia i oceny dowodów przez organ obu instancji jest dla niej szybkie i merytoryczne załatwienie sprawy.
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Strony uznały, że dwukrotnie prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji nie przyniosło prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia i brak jest perspektywy na właściwą ocenę wniosku.
Strony zainteresowane wynikiem sprawy złożyły wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie do decyzji Burmistrza R. dyspozycji art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest błędne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu i wskazało, że podniesione argumenty nie mogą wpłynąć na zamianę treści decyzji. Kolegium podtrzymuje stanowisko, że w związku z dokonaną zmianą wniosku poprzez wskazanie nowych parametrów planowanych budynków w zakresie powierzchni zabudowy, pominiętą w analizie funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zachodzi konieczność przeprowadzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, uwzględniającej korektę wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a § 1 P.p.s.a.).
Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy.
Pomiędzy stronami nie ma sporu (organem i wnoszącą sprzeciw) co do treści prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia o żądaniach wniosku w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane jest przeprowadzenia postępowania w kwestii dotyczącej łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed zmian dokonanych z dniem 3 stycznia 2022 roku, na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986).
Ocena legalności decyzji wyczerpuje się poprzez jej weryfikację w zakresie prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej przez organy administracji publicznej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a."), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji nakazuje przyjmować, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny żądań odwołania poprzez treść przepisów art. 136 § 2 i § 3 K.p.a.
W odwołaniu zawarte zostało żądanie merytorycznego rozpoznania sprawy także wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Do odwołania załączone zostały pisemne oświadczenia siedmiu podmiotów oznaczonych jako strony kontrolowanego postępowania, z których wynika, że popierają one odwołanie pełnomocnika inwestora oraz wnoszą o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 2 K.p.a.
Kolegium, w odniesieniu do tak umotywowanych żądań, wskazało na wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 roku o sygn. akt II OSK 2800/14 oraz wyjaśniło, że przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 136 K.p.a.
Zgodnie ze stanowiskiem zawartym we wskazanym wyroku projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 K.p.a. Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji o warunkach zabudowy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.
Dostrzegać jednak należy, że powołany powyżej wyrok został wydany w innym stanie prawnym. Powołany wyrok sądu drugiej instancji został wydany w dniu 4 lutego 2016 roku w sprawie zarejestrowanej w 2014 roku, a dotyczył decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze stycznia 2014 roku.
Natomiast przepisy art. 138 § 2a, § 2b ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego zostały dodane przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku (Dz.U.2017.935) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 czerwca 2017 roku.
Kompetencja prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, do wskazanej powyżej zmiany przepisów, określona była treścią art. 136 K.p.a., który nie posiadał wyodrębnionych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów i składał się z jednego zdania o treści "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję".
Kompetencja prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ulegała jednak radykalnej zmianie z dniem 1 czerwca 2017 roku i w stanie prawnym aktualnym na gruncie kontrolowanej sprawy przedstawiała się następująco.
Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 K.p.a.).
Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 2 K.p.a. zdanie pierwsze).
Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 2 K.p.a. zdanie drugie).
Z kolei w świetle art. 136 § 3 K.p.a. przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Strona skarżąca prawidłowo dostrzega, że przepisy art. 136 § 2 i § 3 K.p.a. ograniczają stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., który określa kompetencję organu odwoławczego do uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).
Aktualnie, zgodnie z treścią art. 138 § 2b K.p.a., stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. jest niemal całkowicie wykluczone w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub § 3 K.p.a., co oznacza, że w przypadku zgodnego wniosku stron zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 2 K.p.a. lub wniosku jednej ze stron o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy spełnieniu warunków z art. 136 § 3 K.p.a., uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalne, poza przypadkiem o którym mowa w art. 136 § 4 K.p.a. (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2017 roku o sygn. akt I SA/Sz 854/17, Legalis nr 1712125).
Z powyższych względów Sąd za całkowicie chybioną uznał argumentację przedstawioną przez skarżony organ w uzasadnieniu kwestiono0wanje decyzji oraz w odpowiedzi na sprzeciw.
Jednocześnie przypomnieć należy, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy - organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096).
Z powyższych względów, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 wskazanej ustawy.
Ponownie rozpoznając kontrolowaną sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest dokonać ustaleń, czy wniosek dotyczący merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy spełnia kryteria określone w przepisach art. 136 § 2 lub art. 136 § 3 K.p.a. oraz podjąć rozstrzygnięcie zgodnie z przyjętymi ustaleniami oraz przedstawioną powyżej oceną prawną.