Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej M.D. choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 104 §1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. nr 90 poz. 575 ze zmianami) oraz §2 ust. 2 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (...).
W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wyjaśnił, iż rozstrzygniecie podjęto po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem wskazań zawartych w decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...], którą uchylono wcześniejszą decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] Nr [...]. Powołując się na treść orzeczeń lekarskich wydanych przez Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej WCMP) z dnia [...], [...] Nr [...], Instytut Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] oraz wyjaśnień udzielonych w piśmie WCMP z dnia [...] L.dz. [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał, iż u skarżącej zdiagnozowano przewlekły nieżyt krtani z zaburzeniami głosu typu dysfonii hypofunkcjonalnej oraz brak cech choroby zawodowej narządu głosu. Organ wyjaśnił, iż rozpoznanie kliniczne dokonane zostało przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą, z uwzględnieniem oceny pracy wychowawcy i kierownika świetlicy w latach 1986 – 1996, jako nie wiążącej się z istotnym wysiłkiem głosowym, a około 5-letni czas narażenia na wysiłek głosowy na stanowisku nauczyciela-dydaktyka nie może być ze względów merytorycznych uznany za wystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu.
Organ wyjaśnił także, iż w ramach postępowania dowodowego wystąpiono do WCMP o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] poprzez zawarcie w nim pouczenia o możliwości badania lekarskiego w trybie odwoławczym w jednostce orzeczniczej II stopnia, a z otrzymanego w odpowiedzi stanowiska WCMP wynika, iż możliwości badania w trybie odwoławczym strona skorzystała w 1998 roku, natomiast ponowne badanie przez WCMP przeprowadzone zostało w trybie odwoławczym i wydane orzeczenie z dnia [...] było podsumowaniem całego postępowania oraz powoływało się na orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z [...]. Organ wskazał także, iż pismem z dnia 16 czerwca 2003 r. wystąpił ponownie do byłego pracodawcy strony – Zespołu Szkól, wnioskując o dodatkowe informacje w sprawie narażenia zawodowego na wysiłek głosowy, a w uzyskanej odpowiedzi pracodawca wyjaśnił, iż czas efektywnej pracy pedagogicznej w okresie 11 lat przebywania w stosunku pracy wynosił 6 pełnych lat szkolnych. Reasumując, organ wyjaśnił, iż decyzję wydano w oparciu o powyższe ustalenia i przedstawione przez strony dokumenty oraz weryfikację oceny narażenia zawodowego strony na wysiłek głosowy.
Składając odwołanie od powyższej decyzji M.D. nie zgodziła się z uznaniem, iż nie pracowała w warunkach narażenia zawodowego, wskazując na treść odpowiedzi uzyskanej w ramach postępowania od pracodawcy, z której wynika, iż pod jej opieką pozostawało około 200 uczniów, w różnym wieku. Wskazała także, iż opiekę nad uczniami sprawowała także na korytarzach szkolnych, w szatni, na boisku, co wiązało się ze zwiększonym wysiłkiem głosowym. Odwołująca się zakwestionowała także ustalenie dotyczące 5-letniego okresu wykonywania przez nią efektywnej pracy i wyjaśniła, iż okres ten wynosił co najmniej 10 lat. Zdaniem strony bezpodstawnie uniemożliwiono jej przeprowadzenie badania w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., na konieczność przeprowadzenia którego wskazał również Powiatowy Inspektor Sanitarny, występując w tej sprawie pisemnie do WCMP. Strona wyjaśniła, iż nadal odczuwa skutki choroby, która swój początek ma w pracy w szkole, choć już głosem nie pracuje, od 1998 roku przebywając na rencie.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, jako podstawę rozstrzygnięcia powołując art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.) w zw. z §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że z wysokim prawdopodobieństwem strona była narażona na długotrwały nadmierny wysiłek głosowy przez okres około 10 lat, jednakże jednostki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania i zgłaszania chorób zawodowych na podstawie rozpoznanych zmiany chorobowych w obrębie krtani nie wykazały klinicznych cech choroby zawodowej narządu głosu.
Organ wskazał, iż orzeczenie WCMP z dnia [...] na polecenie organu II instancji zostało uzupełnione opinią z dnia [...], która potwierdza wnioski sformułowane w orzeczeniu, a w skierowanym do strony piśmie z dnia 18 lipca 2003 r. WCMP kolejny raz wyjaśniło, iż orzeczenie jest negatywne z uwagi na brak istotnych odchyleń w stanie narządu głosu, a nie z powodu braku narażenia zawodowego. Podsumowując, organ II instancji wyjaśnił, iż mimo domniemanego 10-letniego narażenia zawodowego odmowa stwierdzenia choroby zawodowej wynika z braku rozpoznania jednostki chorobowej zawartej w wykazie chorób zawodowych.
W skardze na powyższą decyzję M.D. wniosła o jej uchylenie oraz wydanie orzeczenia o uznaniu schorzenia jako choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż w sprawach i pismach dotyczących jej sprawy są sprzeczne stwierdzenia, które można różnie interpretować. Wskazując na ponad 10 letni okres narażenia zawodowego strona wniosła o przeprowadzenie szczegółowej i obiektywnej oceny jej choroby.
Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 21 czerwca 2006 r. skarżąca wyjaśniła, iż po otrzymaniu orzeczeń lekarskich w 1997 r. i 1998 r. nie wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, czekała bowiem na wezwanie na kolejne badania.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując na związanie organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem zawartym w orzeczeniach lekarskich jednostek medycyny pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, choć częściowo z innych przyczyn aniżeli wskazano w jej treści.
Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W sprawie bezspornym jest, iż postępowanie w sprawie rozpoznawania i stwierdzania u skarżącej choroby zawodowej wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 poz. 1115), stąd zgodnie z §10 tego aktu, postępowanie to jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.).
Tym samym organ II instancji zasadnie powołał w swoim rozstrzygnięciu przepis §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 ze zm.), zgodnie z którym właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia.
W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej wszczęte zostało już w 1997 roku, wówczas strona została poddana pierwszemu badaniu w WCMP, a następnie w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Wyniki tych badań zawarte zostały w orzeczeniach powyższych jednostek z dnia [...] oraz z dnia [...]. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z wskazanego przepisu właściwy w tym czasie organ inspekcji sanitarnej nie wydał wówczas orzeczenia merytorycznego o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia u strony skarżącej choroby zawodowej. Orzeczenie takie wydane zostało dopiero w dniu [...] roku przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego (decyzja Nr [...], uchylona następnie decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...]), po ponownym badaniu strony i wydaniu orzeczenia przez WCMP z dnia [...]
Z uwagi na treść odwołania złożonego przez skarżącą od obu decyzji wydanych przez organ I instancji oraz stanowiska WCMP odnośnie możliwości przeprowadzenia ponownego badania przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. rozważenia wymaga, czy stronie przysługiwało prawo ponownego badania w tej jednostce. Wniosek taki strona skierowała bezpośrednio do Instytutu już w 1998 roku, lecz nie został on wówczas rozpatrzony. Ponowne żądanie w tym zakresie strona skierowała do WCPM, po wydaniu przez tę jednostkę orzeczenia z dnia [...].
W ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie okres czasu, jaki upłynął od przeprowadzenia badań w obu jednostkach orzeczniczych do zakończenia postępowania przez organ I instancji i wydania pierwszej decyzji w sprawie nakazywał uznać, iż orzeczenie WCMP z dnia [...] jest orzeczeniem wydanym w pierwszej instancji, a stronie skarżącej przysługiwało po jego wydaniu prawo skorzystania z ponownych badań w Instytucie. Wyżej powołany przepis §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. stanowi, iż inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia jednostki orzeczniczej wskazanej w §7 ust. 1-3. W toku postępowania organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosują przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a z art. 35 §1 tej ustawy wynika dla organów administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Jak wynika z informacji zawartej na k. nr 9 akt sprawy, do 1999 roku postępowanie w sprawie znajdowało się w kompetencji Inspekcji Sanitarnej. Zmiana właściwości jednostek inspekcji sanitarnej, jaka nastąpiła w wyniku zmian w podziale terytorialnym kraju, nie ma jednakże wpływu na prawa strony w postępowaniu wszczętym w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. W rozpatrywanej sprawie istotnym jest, iż z uchybieniem art. 35 §1 k.p.a. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez okres ponad 3 lat były bezczynne, a strona pozostawała w niepewności co do wyniku rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach przejmując sprawę do rozpatrzenia organ I instancji zobligowany był rozważyć, na ile zachowało aktualność orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...], a także, czy istnieje konieczność ponownego przeprowadzenia badań w tym Instytucie lub zasięgnięcia opinii uzupełniającej w tej jednostce orzeczniczej.
Tymczasem skorzystano wyłącznie z badań w jednostce orzeczniczej I instancji – WCMP, która wydała orzeczenie z dnia [...] oraz opinię uzupełniającą z dnia [...]. Wskazać należy, iż rolą organu inspekcji sanitarnej jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W sytuacji, gdy strona skarżąca konsekwentnie kwestionowała orzeczenie WCMP, domagając się jego weryfikacji przez odwoławczą jednostkę orzeczniczą, a Instytut Medycyny Pracy w Ł. wypowiadał się w sprawie ponad cztery lata przed wydaniem przez organ I instancji pierwszej decyzji, pominięcie w postępowaniu dowodowym skorzystania z opinii tego Instytutu uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż odstąpienie od uzyskania orzeczenia Instytutu powinno zostać wyczerpująco uzasadnione, tym bardziej, że uchylając pierwszą decyzję wydaną w przedmiotowej sprawie, organ II instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego badania skarżącej w tej jednostce. Takiej argumentacji w obu zaskarżonych decyzjach nie zawarto, czym naruszono przepis art. 107 §3 k.p.a.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] znak [...] uznając, iż wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie organ instancji sanitarnej zobligowany jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe poprzez zasięgnięcie opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. na okoliczność aktualizacji opinii z 1998 roku. Należy wskazać, iż nie jest rolą sądu administracyjnego wskazywanie z jakich środków finansowych badania strony lub opinia uzupełniająca winny zostać pokryte, przy czym zauważyć należy, iż w badanym przypadku upływ czasu pomiędzy wydaniem orzeczeń przez jednostki z zakresu medycyny pracy a zakończeniem sprawy przez organ I instancji, obciąża organy inspekcji sanitarnej.
/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus jf