Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 21 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 269/20

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w K. wniósł na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 roku, numer 740, t.j.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę numer XIV/140/16 Rady Gminy Wierzbinek z dnia 6 czerwca 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzbinek.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 oraz § 17 ust. 4, załącznika do uchwały numer XIV/140/16 Rady Gminy Wierzbinek z dnia 6 czerwca 2016 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzbinek.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. - istotne naruszenie prawa - ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustanowienie w § 6 ust. 1 nakazu odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych myjniami do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, co stanowi niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne oraz ograniczenie dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami samochodowymi wyłącznie do nadwozi tych pojazdów,
2. - istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP a także w związku z §135 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zezwolenie w §6 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzbinek wyłącznie drobnych napraw, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, co nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej oraz w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną już w prawie cywilnym,
3. - istotne naruszenie prawa art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w §14 pkt regulaminu obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów zaliczanych do ras agresywnych na smyczy i w kagańcu zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne w sytuacji upoważnienia przez ustawodawcę jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do wprowadzenia obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psów zaliczanych do ras agresywnych na smyczy i w kagańcu, a jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed uciążliwością lub zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy w Wierzbinku uchwaliła obszerny § 17, stanowiąc wskazane wyżej nakazy.

Prokurator wskazał, że przekroczono zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez ustanowienie w § 6 ust. 1 regulaminu nakazu odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych poza myjniami do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, przy czym mycie ograniczono wyłącznie do nadwozi tych pojazdów oraz zezwolenie w § 6 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzbinek na dokonywanie poza warsztatami samochodowymi wyłącznie drobnych napraw, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Powyższe zapisy stanowią niepotrzebne powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne oraz w sposób nieuprawniony wkraczają w materię uregulowaną już w prawie cywilnym.

Rada Gminy Wierzbinek w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zapisów § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Wierzbinek.

Gmina Wierzbinek uznała skargę w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 17 ust. 4 zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Wierzbinek.

Zdaniem Gminy Wierzbinek część zarzutów wskazanych w skardze jest bezzasadnych i pozbawionych jakichkolwiek podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślono, że Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności całego § 6 załącznika do zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Wierzbinek (choć uchwała nie ma załącznika, chodziło zapewne o treść uchwały) jednakże w zakresie § 6 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 zaskarżonej Uchwały Rady Gminy Wierzbinek Prokurator nie podał żadnego argumentu kwestionującego ich prawidłowość. Gmina Wierzbinek również nie widzi podstaw do stwierdzania ich nieważności, stąd wniosek o oddalenie skargi w tym zakresie.

Odnośnie podniesionych argumentów w zakresie kwestionowania prawidłowości § 6 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej Uchwały Gmina W. nie zgodziła się z podniesioną w skardze argumentacją z poniższych względów.

Wskazano, iż skarżący nie określił, jaki konkretnie przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został naruszony przez Radę Gminy w związku z wprowadzonymi zapisami w § 6 ust. 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. (zwanym dalej: regulaminem). Zarzut skarżącego dotyczący ogólnego naruszenia ustawy w związku z wprowadzeniem zapisu § 6 ust. 1 pkt 1, przy jednoczesnym braku wskazania konkretnego przepisu tej ustawy, w ocenie Rady Gminy stanowi wyłącznie gołosłowną polemikę i nie może zasługiwać na uwzględnienie.

W zakresie wspomnianego § 6 ust. 1 pkt. 1 regulaminu za całkowicie niesłuszny uznano zarzut wskazujący, iż zapis § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu miałby stanowić powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, tj. zakazu zawartego w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przede wszystkim ustawa, na której zapisy powołuje się skarżący, obecnie już nie obowiązuje została bowiem uchylona z dniem 1 stycznia 2018 r. Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która nie zawiera regulacji, na które powołuje się skarżący.

Co więcej, również ustawa Prawo wodne z 2001 r., mimo iż obecnie już nie obowiązuje, nie zawierała przepisu, który byłby tożsamy z zapisami zawartymi w § 6 ust, 1 pkt. 1 regulaminu, jak wskazuje na to skarżący. Norma zawarta w § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu określa bowiem nakaz odprowadzania ścieków powstających podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do konkretnego miejsca, tj. do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego. Zapis zawarty w art. 39 (i tak już uchylonej ustawy) zawiera z kolei zakaz wprowadzania ścieków do konkretnych miejsc (bezpośrednio do wód podziemnych, do wód stojących, jezior, itd.).

W związku z tym, nawet gdyby obecnie obowiązywała ustawa z 2001 r. skarżący nie miałby podstaw, aby twierdzić, że regulacja z § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu jest tożsama z uregulowaniami rangi ustawowej i stanowi powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak zostało wyżej wskazane - przepis § 6 ust. 1 pkt. 1 regulaminu stanowi o tym, w jakie miejsca należy odprowadzać ścieki powstałe podczas mycia samochodów, a nie w jakie miejsca nie wolno tego czynić.

Co więcej, konkretne miejsca, do których należy odprowadzać ścieki zgodnie § 6 ust. 1 pkt. 1 regulaminu nie są wymienione w art. 39 ustawy z 2001 r. Prawo wodne jako miejsca, do których nie wolno odprowadzać ścieków. Nie są to zatem miejsca zakazane przez ustawę.

W związku z powyższym wprowadzony § 6 ust. 1 pkt. 1 w regulaminie nie może zostać uznany za sprzeczny z prawem, a zarzut dotyczący naruszenia art. 39 ustawy z 2001 r. Prawo wodne nie może zatem zasługiwać na uwzględnienie. Za powyższym przemawia także fakt, iż przepisy powołanej ustawy zostały uchylone z dniem [...] stycznia 2018 r. i obecnie już nie obowiązują. W związku z powyższym należy uznać, że § 6 ust. 1 pkt. 1 regulaminu jest zgodny z prawem, a zarzut naruszenia przepisu art. 39 ustawy Prawo wodne jest całkowicie nietrafiony.

Równocześnie wskazano, że zostanie przez Wójta Gminy W. wszczęta stosowna procedura celem uchylenia przez Radę Gminy tych punktów kwestionowanej uchwały, co do których skarga została uznana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - dalej jako "u.s.g.") zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Powszechnie przyjmuje się, że w kategorii istotnych naruszeń prawa mieszczą się w szczególności naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, publ. Dz. U. z 2017, poz..1289 j.t., dalej jako u.c.p.g.) nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w formie obowiązującej 6 czerwca 2016 r. podczas uchwalania uchwały) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 4) (uchylony)
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Sąd wskazuje, że Rada Gminy w dniu 6 czerwca 2016 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 446), art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 250) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego podjęła uchwałę nr XIV/140/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wierzbinek.

W § 6 ust. 1 uchwały zapisano, że:

"Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1. 1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego,
2. 2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji,
3. 3) mycia wyłącznie nadwozia samochodu.".

W § 6 ust. 2 uchwały zapisano, że:

"Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem:

1. 1) niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych,
2. 2) dokonywania drobnych napraw,
3. 3) niestwarzania uciążliwości dla użytkowników sąsiednich nieruchomości.".

W § 17 ust. 4 zapisano: "Na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu.".

Sąd wskazuje, że w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XIV/140/16 Rady Gminy Wierzbinek zawarto nakaz niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych poza myjniami do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego. Zarzut Prokuratora w tym zakresie jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;".

Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez radę mieszczące się w treści § 6 ust. 1 Regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć i naprawiać pojazdy samochodowe poza myjniami i poza warsztatami. Analogicznie ze względu na tożsamą argumentację bezpodstawny jest zarzut Prokuratora dotyczący § 6 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, gdzie wskazano na obowiązek "niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych".

Sąd wskazuje, ze wykonawczy charakter Regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości i porządku przez pryzmat wartości którym służy (por. wyrok NSA z 27.

06. 2017r. sygn. II OSK 3039/15). W tym wypadku, prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej i gospodarki odpadami w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i ich naprawy poza warsztatami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia i czy też modyfikacji ustawy wskazanej przez skarżącego.

Zasadne natomiast są zarzuty dotyczące § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 2 pkt 2 i 3 regulaminu. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla rady gminy do regulacji, że mycie pojazdów poza myjniami oraz ich naprawa poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod określonymi w tym przepisie warunkami.

Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Organ nie może ograniczać możliwości dokonywania drobnych napraw pojazdów poza warsztatami samochodowymi, ponieważ takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Sformułowanie prawodawcy lokalnego zawarte w treści § 6 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, że "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: 2) dokonywania drobnych napraw", przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

Normy te ograniczają prawo własności, tj. korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych zachowań stanowiąc w niejasny sposób, że mycie dotyczy nadwozia samochodu, a naprawa dotyczy drobnych napraw. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 6 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do takich regulacji.

W świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o "niestwarzaniu uciążliwości" dla właścicieli sąsiednich nieruchomości – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Po drugie, należy zgodzić się z autorem skargi, że § 6 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych." Zarazem statuowane w Regulaminie ograniczenia są dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z naprawą pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

Prokurator w skardze błędnie wskazał, że obowiązek wyprowadzania psów na smyczy wynika z § 14 ust. 1 uchwały. Obowiązek taki wynika z § 17 ust. 4 regulaminu.

Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w przepisie art. 10a ust.3 ustawy o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 – dalej u.o.z.) zgodnie, z którym: zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Oceniając zakwestionowany przepis w kontekście art. 10 a ust. 3 u.o.z. wypada zauważyć, że uchwałodawca miejscowy ustalił w Regulaminie sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W orzecznictwie zwrócono uwagę, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 886/18, CBOSA).

Z powyższych względów zdaniem Sądu generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu (psów ras agresywnych) bez uwzględnienia ich cech indywidualnych i sytuacyjnych (np. wiek, psa lub jego chorobę, a także inne szczególne okoliczności) może w określonych sytuacjach stanowić działanie niehumanitarne (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, CBOSA). Wskazać trzeba, że zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" - zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę".

Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 886/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1321/17 CBOSA). Z przytoczonych powyżej względów należy również stwierdzić, że w analizowanym przepisie Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Sąd podkreśla, że prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20 dostępne: CBOSA).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 6 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 17 ust. 4 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.

W pozostałym zakresie skarge oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.