Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2006 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej MOPS w D.) wpłynął wniosek A. N. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna A. wraz z dodatkiem nad tym dzieckiem w okresie korzystania przez nią z urlopu wychowawczego Do wniosku strona załączyła zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu osiągniętego przez nią i męża w 2005 r., z treści którego wynika, ż dochód brutto tej rodziny wyniósł [...] zł, netto [...] zł, oświadczenie wnioskodawczyni o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu, z treści którego wynika, iż w 2005 roku uzyskała dochód w wysokości [...] zł z tytułu utrzymywania się z gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 2,39 ha, zaświadczenie wystawione przez Burmistrza Miasta D., potwierdzające, że wnioskodawczyni wraz z mężem posiadali w 2005 r. na terenie gminy gospodarstwo rolne o powierzchni 8,54 ha, to jest 2,39 ha przeliczeniowych, Zaświadczenie ZUS o zgłoszeniu wnioskodawczyni do ubezpieczenia społecznego w 1994 r. z tytułu zatrudnienia w firmie [...], które trwa nadal oraz zaświadczenie wystawione przez tego pracodawcę, iż od dnia [...].10.2005 r. do [...].10.2006 r. wnioskodawczyni przebywa na urlopie wychowawczym.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta D. Kierownik MOPS w D. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.,a.), art. 2pkt 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 2, art. 10, art. 23, art. 25, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992) oraz §2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz §1, 7 i 9 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130 poz. 903) odmówił przyznania A. N. świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu korzystania z urlopu wychowawczego.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych z uwagi na przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Organ wyjaśnił, iż kryterium to stanowi kwota 504 zł, a w przypadku strony dochód ten wyniósł w 2005 r. 522,12 zł na osobę, co ustalono w oparciu o przedłożone dokumenty. Wyjaśniono, że w przypadku strony uwzględniono dochód jej i jej męża podlegający opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego w wysokości 153,67 zł z hektara przeliczeniowego, a tak ustalony dochód pomniejszono o kwotę utraconego dochodu z tytułu uzyskania prawa do urlopu wychowawczego.
Wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji A. N. załączyła kserokopie umowy dzierżawy z dnia [...] 2004 r. niezabudowanej części gospodarstwa rolnego o pow. 6.62,00 ha, którego wraz z mężem są właścicielami, na mocy której nieruchomość tę wydzierżawili na okres pięciu lat za czynsz dzierżawny stanowiący równowartość [...] kilogramów żyta. Załączyła także aneks do tej umowy, podpisany w dniu [...] 2006 r., w którym okres dzierżawy przedłużony został do 15 lat, tj. na okres od [...] 2004 r. do [...] 2019 r. Umowy opatrzone zostały pieczęcią Wydziału Geodezji Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z datą zgłoszenia [...] 2006 r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 23 i art. 5 ust. 1 -3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód na osobę w rodzinie strony. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem, w zakresie istotnym dla sprawy, oddanych w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Zaznaczono, że zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.) uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej jeżeli on i jego małżonek nie są właścicielami, współwłaścicielami lub posiadaczami gospodarstwa rolnego z wyjątkiem gruntów wydzierżawionych na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśniono, że strona w dacie składania wniosku nie spełniała wymogów określonych w art. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powodujących nieuwzględnienia dochodów z gospodarstwa rolnego. Wskazano, że przepis art. 3 pkt 23 tej ustawy nie przewiduje utraty dochodów z powodu wydzierżawienia gospodarstwa rolnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. podniosła, iż dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń o niewielką kwotę, mąż jej jest osobą niepełnosprawną i otrzymuje niewielką rentę oraz zasiłek pielęgnacyjny, które w jej ocenie nie powinny zostać wliczone do dochodu. Wyjaśniła, iż dochód jej rodziny jest niewielki, z dzierżawy także otrzymuje niewielką kwotę, stąd zmuszona została podjąć pracę i zostawić dziecko pod opieką chorego męża.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Kolegium dodatkowo wyjaśniło, iż zasiłek pielęgnacyjny otrzymywany przez męża skarżącej nie został wliczony do dochodu rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści.
Stosownie do art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, iż Sąd sprawując taką kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z zm. – dalej k.p.a.). Zgodnie z § 3 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji winny przy tym odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej, na co zwracał uwagę w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia.
W rozpatrywanej sprawie wraz z odwołaniem skarżąca przedłożyła umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego, którego wraz z mężem jest właścicielką oraz aneks do tej umowy z dnia [...]2006 r., na mocy którego cześć gospodarstwa została oddana w dzierżawę na okres 15 lat, a umowa ta w tym samym dniu zgłoszona została do ewidencji gruntów.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 8 tej ustawy w przypadku, gdy rodzina lub osoba ucząca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969).
Jednocześnie zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W badanym przypadku organ I instancji ustalił dochód rodziny skarżącej jako sumę dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia jej i męża oraz kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego, ustaloną zgodnie z art. 5 ust. 8 przedmiotowej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 stycznia 2006 r. jako 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Zważyć należy, iż wraz z zawarciem w dniu [...] 2006 r. aneksu do umowy dzierżawy z dnia [...] 2004 r. oraz zgłoszeniem tej umowy do ewidencji gruntów, dokument ten spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm.), co z kolei zgodnie z art. 5 ust. 8a pkt 1 przedmiotowej ustawy nakazuje na potrzeby ustalenia dochodu rodziny w sprawach o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego odliczyć od powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego obszarów oddanych w dzierżawę na podstawie takiej umowy. Tak więc dopiero od dnia [...] 2006 r. dochód rodziny skarżącej uzyskany z gospodarstwa rolnego w odniesieniu do obszaru oddanego w dzierżawę w sprawach o świadczenia rodzinne może zostać ustalony w oparciu o otrzymywaną stawkę czynszu dzierżawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji takiego wyjaśnienia sytuacji prawnej strony skarżącej nie zawiera.
W uzasadnieniu tym przytoczono bowiem treść zastosowanych w sprawie przepisów prawa, nie wyjaśniono natomiast dlaczego ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada lub nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W rezultacie osoba nie legitymująca się wykształceniem prawniczym, a taką osoba jest skarżąca, mogła nie zrozumieć z jakich przyczyn organ odmówił uwzględnienia treści przedłożonej do akt sprawy umowy dzierżawy i ustalenia dochodu rodziny w oparciu o przepis art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji niezrozumienie racji organu mogło stanowić przyczynę wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego.
Wskazać przy tym należy, iż w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego podkreśla się, iż obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania oraz z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono ponadto, iż w definicji utraty dochodu nie zawarto utraty dochodu spowodowanej wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego. Wskazać należy, iż w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jej brzmieniu na dzień wydania decyzji I instancji, utrata dochodu oznaczała utratę dochodu spowodowaną:
- a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,
- b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych,
- c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,
- d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego,
- e) nieotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych,
- f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.
Katalog sytuacji wymienionych w tym przepisie uległ zmianie, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy, począwszy od dnia 14 stycznia 2006 r. z katalogu zawartego w art. 3 pkt 23 i 24 wykreślono lit. g), tj. przepis zgodnie z którym za utratę dochodu uznawano wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art. 5 ust. 8a (ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. - Dz.U. Nr 267 poz. 2260). Tym samym począwszy od tej daty przedłożona przez skarżącą umowa nie upoważniała do zastosowania w sprawie instytucji utraty dochodu. W ocenie Sądu również w tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 §3 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać nadto należy, iż prawo do świadczenia rodzinnego uzależnione zostało od spełnienia kryterium dochodowego, stąd nie ma możliwości ich przyznania w przypadku przekroczenia tego kryterium.
Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu.
Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien w sposób jasny i zrozumiały dla strony wyjaśnić w uzasadnieniu przyszłej decyzji motywy, jakimi kierował się przy jej wydawaniu, a w szczególności z jakich przyczyn przedłożona do akt umowa dzierżawy części gospodarstwa rolnego nie ma wpływu na ustalenie prawa strony do świadczeń rodzinnych.
/-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf