Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z 21 października 2005r., po rozpatrzeniu wniosku Małgorzata K. z 23 września 2005r., przyznano jej na podstawie art.7, 10 i art. 12 ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postepowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005r., nr 86, poz. 732 ze zm., dalej: p.d.a.z.a.) świadczenie w formie zaliczki alimentacyjnej na Przemysława K. i na Paulinę K. w kwocie po 170 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r.
Następnie organ I instancji ustalił na podstawie zaświadczeń Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym z dnia 11 stycznia 2006r., 17 marca 2006r. i 12 czerwca 2006r. oraz na podstawie informacji przekazanych przez pracownika Kancelarii Komornika, że w okresie od października 2005r. do sierpnia 2006r. od dłużnika alimentacyjnego Bogdana K. zostały wyegzekwowane kwoty zaległych alimentów. Wobec powyższego decyzją nr [...] z 30 sierpnia 2006r. wydaną w oparciu o art. 10a p.d.a.z.a., uchylono decyzję nr [...] z 21 października 2005r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ administracji na podstawie art. 3 pkt 23 e ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.) uznał, że uzyskanie całości lub części zasądzonych alimentów było równoznaczne z uzyskaniem dochodu, a co za tym idzie z przekroczeniem kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o postepowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjne.
Decyzją nr [...] z 30 sierpnia 2006r. Małgorzata K. w oparciu o art. 9a, 15 p.d.a.z.a. i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 5, ust.7 i ust.9 u.ś.r. została zobowiązana do zwrotu części pobranej zaliczki alimentacyjnej wraz z odsetkami w łącznej kwocie 3569,10 zł. Na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uznał kwoty zaliczki alimentacyjnej pobranej w okresie od 1 października 2005r. do 30 listopada 2005r. i od 1 stycznia 2006r. do 31 sierpnia 2006r. za świadczenie nienależne, wskazując że podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi.
Powyższa decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z 9 października 2006r. Organ odwoławczy wskazał, że Biuro Świadczeń Rodzinnych o fakcie otrzymania alimentów przez skarżącą, za miesiąc wrzesień 2005r., zostało poinformowane już w dniu 16 stycznia 2006r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z 9 października 2006r. utrzymało w mocy natomiast decyzję nr [...] z 30 sierpnia 2006r. uchylającą decyzję przyznającą prawo do zaliczki alimentacyjnej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z 26 października 2006r. ustalił kwotę nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej na 3630,20 zł, rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z 30 listopada 2006r.
Rozpatrując sprawę kolejny raz, organ I instancji decyzją nr [...] z 27 grudnia 2006r. zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej z okres od 1 kwietnia 2006r. do 31 sierpnia 2006r. wraz z ustawowymi odsetkami w łącznej kwocie 1805,30 zł. Powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzją nr [...] z 31 stycznia 2007r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca wskazała, że nie zgada się z decyzją drugoinstancyjną i że nie jest w stanie zwrócić wskazanej kwoty ze względu na trudną sytuację materialną.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z art. 1 p.d.a.z.a. ustawa określa zarówno zasady postępowania wobec osób zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, jeżeli egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna oraz zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna.
Ugodą sądową z dnia 9 grudnia 1999r. w sprawie sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym, Bogdan K. zobowiązał się do płacenia na rzecz małoletniej powódki Pauliny K. alimentów w kwocie po 280 zł miesięcznie i na rzecz małoletniego powoda Przemysława K. w kwocie 320 zł miesięcznie.
Z pisemnych informacji Komornika sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym z dnia 11 stycznia 2006r., 17 marca 2006r. i 12 czerwca 2006r. wynika, że mimo przekazywania skarżącej pewnych kwot z tytułu uzgodnionych alimentów, dłużnik alimentacyjny – Bogdan K. w dalszym ciągu zalega ze spłatą alimentów. Ostatnie ze wskazanych pism wskazuje, że kwota zaległych alimentów wynikających z ugody sądowej wynosiła na dzień 12 czerwca 2006r. 3.553,60 zł.
Organ I instancji uznając, że wyegzekwowanie części należnych alimentów stanowiło zmianę sytuacji rodzinna lub dochodowej rodziny mającą wpływ na prawo do zaliczki, powołując się na art. 10a p.d.a.z.a., decyzją nr [...] z 30 sierpnia 2006r. uchylił decyzję przyznającą zaliczkę alimentacyjną. Sąd wskazuje, że fakt wyegzekwowania pewnych sum z tytułu alimentów, nie może być rozumiany jak zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny w świetle powołanego przepisu. Na taką wykładnię nie pozwala przede wszystkim instytucja kwartalnego rozliczania, którą organ właściwy wierzyciela winien stosować zgodnie z art. 10 ust. 7 i ust. 8 p.d.a.z.a. W myśl powołanych przepisów organ właściwy wierzyciela po upływie kwartału dokonuje rozliczenia pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. W takiej sytuacji wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8 p.d.a.z.a., a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego.
Niezależnie od powyższego należy odnieść się do kwestii zastosowania przez organy art. 3 pkt 24e u.ś.r., zgodnie z którym przez uzyskany dochód należało rozumieć uzyskanie całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych. Wskazany przepis został uchylony przez art. 1 pkt 2 lit. h ustawy z dnia 24 maja 2007 r. (Dz.U.z2007r., nr 109, poz. 747) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 lipca 2007r. Postępowanie w sprawie zaliczki alimentacyjnej regulują przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co stanowi o tym, że powinny być stosowane w pierwszej kolejności w sprawach objętych zakresem tej ustawy. Możliwość zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych daje art. 18 ust. 2 p.d.a.z.a. Przepis ten wskazuje jednak jasno, że jest to możliwe jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i tylko w sytuacji, gdy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są z nią sprzeczne.
W przedmiotowej sprawie, kwestia zestawienia alimentów egzekwowanych w drodze egzekucji komorniczej do przyznanego świadczenia w postaci zaliczki alimentacyjnej, została uregulowana w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zagadnienie to wprost regulują przytoczone powyżej przepisy art. 10 ust. 7 i ust. 8 p.d.a.z.a. Zastosowanie więc przez organy w takiej sytuacji wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiło naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 p.d.a.z.a. Odesłanie zawarte w tym przepisie nie może bowiem prowadzić do stosowania norm sprzecznych z regulacjami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Z tych względów Sąd uznał, że zarówno organ I instancji wydając decyzję nr [...] z 30 sierpnia 2006r., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując ją w mocy decyzją nr [...] z 9 października 2006r., naruszyły przepisy prawa materialnego, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Ponadto Sąd wskazuje, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji nr [...] z 30 sierpnia 2006r. może być stosowany jedynie w wypadkach wskazanych w art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem może on być nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił nadania wskazanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak jakiejkolwiek wyjaśnień, co do zastosowania wskazanej instytucji, i to zarówno w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jak i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do decyzji zobowiązujących skarżącą do zwrotu kwoty 1.805,30 zł tytułem nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, Sąd uznał, że również one wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.
Analogicznie do rozważań przedstawionych powyżej, Sąd wskazuje, że stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach - co do zasady - objętych regulacjami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest możliwe tylko w sytuacji ściśle określonej w art. 18 ust. 2 p.d.a.z.a. To znaczy wówczas, gdy łącznie zajdą dwie przesłanki: gdy ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie reguluje danej kwestii i gdy regulacja zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest z nią sprzeczna.
Zobowiązując skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organy powołały się na art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który za nienależnie pobrane świadczenie nakazuje uznać świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Na gruncie regulacji zawartych w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nie sposób uznać wyegzekwowanie kwot wynikających z informacji o stanie egzekucji, za okoliczności o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W niniejszym przypadku, w ogóle nie zaistniała przesłanka do zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności przepisów o świadczeniu nienależnym.
Stan faktyczny ustalony przez organy administracji i bezsporny między stronami, wskazuje na konieczność zastosowania instytucji określonych w przepisach ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, w szczególności zaś w art. 10 ust. 7 i ust. 8 p.d.a.z.a. Tak więc fakt skutecznego wyegzekwowania przez komornika części należnego skarżącej świadczenia alimentacyjnego, skutkować winien dokonaniem przez organ właściwy wierzyciela kwartalnego rozliczenia, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Na marginesie rozważań, Sąd uznał za konieczne odnieść się do kwestii bezskuteczności egzekucji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Artykuł 2 pkt 1 p.d.a.z.a. określa jako bezskuteczną egzekucję, w wyniku której nie wyegzekwowano należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych za okres trzech ostatnich miesięcy. Organy przyjęły, że uzyskanie od dłużnika, za pośrednictwem komornika, jakichkolwiek sum pieniędzy w okresie ostatnich trzech miesięcy oznacza, że egzekucja nie była bezskuteczna. Ponieważ w przepisie mowa jest o egzekucji świadczeń "za okres ostatnich trzech miesięcy", a nie "w okresie trzech miesięcy" taka interpretacja jest nieuzasadniona. Z przepisu wynika, że problem z egzekucją dotyczyć musi świadczeń należnych za ostatnie trzy miesiące. Ewentualna egzekucja w tym okresie świadczeń zaległych nie ma wpływu na ustalenie skuteczności egzekucji. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 109/06, publ: Lex 197483, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Po 679/06, niepubl., wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Po 683/06, niepubl.)
Jedynie ubocznie Sąd wskazuje na błędną praktykę organu I instancji, odnoszącą się do równoczesnego orzekania o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie i zobowiązywania strony do jego zwrotu. Biorąc pod uwagę treść art. 130 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że decyzja uchylająca poprzednią decyzję nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie, co prawda decyzji uchylającej świadczenie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy był on nieuzasadniony. Celem zapewnienia możliwie pełnej realizacji zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., decyzja zobowiązująca do zwrotu świadczenia winna być poprzedzona ostateczną decyzją uchylającą prawo do tego świadczenia.
Reasumując powyższe rozważania, rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji publicznej przede wszystkim wezmą pod rozwagę wskazania dotyczące stosowania przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i subsydiarnego stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście art. 18 ust.2 p.d.a.z.a. Przede wszystkim zaś, przedmiotem wnikliwej analizy organów winny być rozwiązania dotyczące rozliczania pobranych zaliczek alimentacyjnych i świadczeń wyegzekwowanych w drodze egzekucji. Co do zasady zaś organy powinny także zwrócić szczególną uwagę na wzajemną relację decyzji uchylających prawo do świadczenia i decyzji zobowiązujących do zwrotu.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono jak w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/E. Makosz-Frymus
KP