Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Starosta [...] (dalej: Starosta), na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm., dalej: uzpb) orzekł o uznaniu H. S. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania Mu prawa do zasiłku.
Od decyzji tej odwołał się Zainteresowany podnosząc, iż w styczniu 2000 r. zgłosił się w celu rejestracji w PUP, gdzie jednak został pouczony, że jeśli odwołał się od decyzji ZUS do Sądu Pracy, to nie kwalifikuje się do zarejestrowania.
Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z dnia [...] r., [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej: kpa) oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 1 i 2 uzpb utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zainteresowany zaskarżył decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W ocenie Sądu organy rozstrzygające sprawę naruszyły dyspozycję art. 9 kpa. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do wyjaśniania stronie postępowania całokształtu okoliczności sprawy. W przedmiotowej sprawie pracownik organu udzielił Skarżącemu błędnego pouczenia. W szczególności, brak oryginalnego świadectwa pracy będący konsekwencją korzystania przez Skarżącego z przysługującego Mu trybu odwoławczego przed Sądem powszechnym, nie powinien uniemożliwiać Skarżącemu korzystania z innych przysługujących Mu uprawnień.
W następstwie wyroku Sądu sprawa stała się ponownie przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 art. 1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. a i b ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm.) uznał Zainteresowanego z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i przyznał Mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w wysokości 120 % miesięcznie do dnia [...] r.
Pismem z dnia [...] r. Zainteresowany zwrócił się do PUP z wnioskiem o przyznanie Mu zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wskazał, że zasiłek przedemerytalny przysługiwał Mu w 2000 r., gdyż wówczas minęły 34 lata pracy (przy wliczeniu okresu pobierania renty i świadczenia rehabilitacyjnego). Podkreślił, że przez cały okres pracy w Przedsiębiorstwie [...] pracował w trudnych warunkach.
Pismem z dnia 1 [...] r. Zainteresowany zwrócił się o doliczenie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do lat pracy.
Starosta [...], decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... - Dz.U. 6/03/65 przyznał Zainteresowanemu zasiłek przedemerytalny od dnia [...] r. w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych.
Zainteresowany odwołał się od decyzji Wojewody wskazując, że na skutek błędów popełnionych przez PUP i Wojewodę oraz oczekiwania na wyrok NSA nie skorzystał z możliwości uzyskania zasiłku przedemerytalnego.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 37 j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – j.t. Dz.U. 6/01/56 ze zm. i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... - Dz.U. 6/03/65 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że do dnia 12 stycznia 2001 r. Zainteresowany spełniał warunki art. 37 j uzpb wg stanu na dzień 31 grudnia 2001 r. Z uwagi na to, że wniosek o przyznanie zasiłku Zainteresowany złożył dnia [...] r., to zasadne było przyznanie Mu zasiłku przedemerytalnego od dnia następnego po dniu złożenia tego wniosku.
W skardze do Sądu Administracyjnego H. S. ponownie wskazał na negatywne konsekwencje błędu popełnionego przez PUP i Wojewodę. Podkreślił okoliczność, iż w sytuacji, gdyby ta omyłka nie nastąpiła, uzyskałby zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 %, a nie 120 % miesięcznie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie z zakresie wskazanym w pkt. 1 sentencji wyroku.
Zasadniczy wątek niniejszej sprawy dotyczy konsekwencji stwierdzonego wyrokiem Sądu z dnia [...] r. – sygn. [...] naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego przez organy administracji, które zajmowały się sprawą Skarżącego w latach [...]. Na skutek udzielenia wówczas Skarżącemu błędnego pouczenia o przysługujących Mu w toku postępowania uprawnieniach i wadliwego wskazania konsekwencji prawnych podejmowanych czynności, zarejestrowanie Skarżącego jako osoby bezrobotnej, z prawem do zasiłku dla bezrobotnych nastąpiło dopiero dnia [...] r., w efekcie wydania wyroku przez NSA, ze wskazaniem, że status bezrobotnego przysługuje Skarżącemu od dnia [...] r., a zasiłek dla bezrobotnych zostanie wypłacony za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.
W tym kontekście ocena sytuacji prawnej Skarżącego w zakresie początku okresu przyznania Mu zasiłku przedemerytalnego dokonana przez organy administracji okazała się wadliwa.
W zakresie stwierdzenia uchybień w toku wcześniejszego postępowania wiążące znaczenie ma prawomocny wyrok NSA. Wprawdzie, jak wskazuje się zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, znaczenie wiążące wyroku odnosi się do jego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, a nie motywów (wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062), jednakże nie uniemożliwia to sięgania do treści uzasadnienia (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 391). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazane zostały zarówno naruszenia prawa, jak i ich wpływ na wynik toczącego się postępowania administracyjnego (art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz.U. 74/95/368 ze zm.).
Organy, które zostały zobligowane do ponownego rozpatrzenia sprawy Skarżącego, winny były rozpoznać i rozstrzygnąć ją na podstawie obowiązującej regulacji prawnej, uwzględniając jednocześnie stan faktyczny, w jakim ich rozstrzygnięcie zapada. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że to na skutek wadliwego działania organów administracji, zakwalifikowanie Skarżącego jako osoby bezrobotnej i przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych następowało z mocą wsteczną. Wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego od [...] r. organy winny więc były rozpatrzyć w kontekście całokształtu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] r. znajduje się wyrażone wprost stwierdzenie, iż Skarżący do dnia [...] r. spełniał przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Przesłanką negatywną, która przesądziła o odmowie przyznania Mu tego świadczenia za okres wnioskowany była przesłanka o charakterze formalnym, dotycząca konieczności złożenia stosownego wniosku.
Rozumowanie organów administracji sprowadzić więc można do stwierdzenia, iż skoro wniosek o zasiłek przedemerytalny Skarżący złożył dopiero dnia [...] r., to zasadne jest przyznanie Mu tego świadczenia począwszy od dnia następnego.
W tym rozumowaniu kryje się jednak luka. Polega ona na zupełnym pominięciu przez organ sytuacji faktycznej, jaka w niniejszej sprawie wytworzyła się w konsekwencji stwierdzonych uchybień organów administracji. W istocie bowiem argumentacja przedstawiona przez Wojewodę prowadzić musi do wniosku, iż Skarżącemu przysługiwałby rzeczywiście zasiłek przedemerytalny już w [...] r., pod warunkiem, gdyby wówczas złożył wniosek. Czynienie jednakże takiego zarzutu Skarżącemu jest w niniejszej sprawie nieusprawiedliwione. Skarżący w latach 2001 – 2003 pozostawał bowiem de facto w stanie niepewności co do przysługujących mu uprawnień. Dopiero na skutek wyroku NSA możliwe stało się rzeczywiste zapewnienie ochrony praw Skarżącego. Ochrona ta winna jednak być w takim wypadku pełna.
Dla oceny przedmiotowej sprawy konieczne stało się więc zbudowanie wzorca prawidłowej reakcji organu administracji na podanie złożone przez Skarżącego.
W toku postępowania ustalone zostało, że do dnia [...] r. Skarżący spełniał warunki przewidziane art. 37 j ust. 1 pkt 2 uzpb. Natomiast wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego złożony został dnia [...] r. Skarżący zwrócił się o przyznanie Mu tego świadczenia począwszy od [...] r. W tej sytuacji organ winien był zbadać sytuację prawną i faktyczną Skarżącego w tej dacie. Jak wynika z akt sprawy, w tym czasie Skarżący pozostawał w wywołanym przez PUP błędnym przeświadczeniu, iż z uwagi na brak oryginalnego świadectwa pracy nie może być zarejestrowany jako osoba bezrobotna i uzyskać przysługujących Mu w efekcie świadczeń. Zasiłek przedemerytalny zakwalifikować zaś należy jako świadczenie związane ze statusem osoby bezrobotnej (co wynika wprost z brzmienia art. 37 j uzpb).
W tym kontekście oparcie przez organ swego rozstrzygnięcia na przesłance formalnej w postaci braku wniosku jest nietrafne. Zaprezentowane przez organ rozumowanie prowadziłoby bowiem do konkluzji, iż Skarżący mógłby uzyskać świadczenie w przypadku, gdyby wbrew uzyskanemu pouczeniu ponownie, w tamtej dacie, wystąpił do organu z wnioskiem o zasiłek przedemerytalny.
Nie można pominąć również i tej okoliczności, że zgodnie z art. 9 kpa, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia, by strona postępowania nie poniosła szkody w wyniku nieznajomości prawa, a obowiązek ten realizowany jest zwłaszcza poprzez udzielanie stronie stosownych pouczeń. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się na konieczność możliwie szerokiego rozumienia wynikającej z art. 9 kpa zasady ogólnej (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, LEX nr 42031; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 3/93 s. 110 z glosą W. Tarasa; PiP 8/93 s. 116 z glosą J. Zimmermanna). Jak natomiast wskazuje NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (III SA 729/84, ONSA 2/84/117), obowiązek wynikający z art. 9 kpa ciąży na organach administracji państwowej "szczególnie w tych wypadkach, które mają charakter jednostkowych, niepowtarzalnych sytuacji, z których należy wnioskować, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi".
Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z podstawową dla funkcjonowania organów w demokratycznym państwie prawa zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Zasada ta niejako spina ze sobą inne zasady ogólne, w szczególności zaś ściśle wiąże się z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP).
Stwierdzić więc trzeba, że rozpatrując wniosek Skarżącego o przyznanie Mu zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. organy naruszyły szereg przepisów prawa procesowego.
W szczególności, należy zarzucić naruszenie wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto, organy poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 kpa). Wskazane naruszenia w konsekwencji znalazły również wyraz w wadliwym, bo nieodnoszącym się do istoty wniosku Skarżącego uzasadnieniu decyzji Wojewody. Nadto zauważyć należy, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] r. nie ustosunkował się do pełnej treści wniosku Skarżącego. W takim stanie rzeczy zasadne jest zarzucenie organom naruszenia art. 107 § 3 kpa.
W takim stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie, w którym nie orzeczono o prawie Skarżącego do zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji publicznej winny rozpatrzyć wniosek Skarżącego uwzględniając całokształt jego sytuacji na dzień [...] r.
/-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska
MW