Uzasadnienie
Rada Miejska w Wolsztynie, powołując się na art. 35 ust. 1, art. 40 ust 1 i 2 pkt 1 i art 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594, aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.), dnia 25 czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr XL/360/2014 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Obra.
Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2020 r., Prokurator Rejonowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 konstytucji RP, art. 94 konstytucji RP oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 08.03.1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U z 2019 roku, poz. 506), polegające na:
- 1) powtórzeniu zapisów ustawy (w § 3 ust. 4), iż sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy oraz zawarcie definicji i modyfikację pojęcia "wspólnoty samorządowej";
- 2) przyjęciu w § 3 ust. 5, iż sołectwo działa zgodnie z postanowieniami obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności: ustawy o samorządzie gminnym, statutu gminy oraz postanowień statutu;
- 3) przyjęciu w § 6, iż działanie sołectwa jest jawne, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, wskazaniu, co oznacza jawność działania sołectwa, oraz iż udostępnienie informacji publicznej na temat sołectwa odbywa się w sposób i na zasadach określonych w przepisach prawnych;
- 4) powtórzeniu regulacji ustawowych w zakresie organów sołectwa w § 7 i 8 pkt 1 i 2;
- 5) przyznaniu w § 9 ust. 2 pkt 2 zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej;
- 6) powtórzeniu w § 20, § 21 ust. 1 i 24 ust. 1 i 2, § 27 ust. 3, wynikających z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zasad przeprowadzania wyborów, regulacji w zakresie czynnego i biernego prawa wyborczego sołtysa i członków rady sołeckiej oraz uzależnienia ważności zwołanych w pierwszym terminie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej;
- 7) przyjęciu w § 21 ust. 3, iż nie mają prawa wybierania osoby: pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu;
- 8) przyjęciu w § 29 ust. 1 pkt 2, iż wygaśnięcie mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów;
- 9) przyjęciu w § 35, iż zmiany w statucie dokonuje rada po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że uznaje zarzuty skargi, co do naruszenia prawa w § 3 ust. 5 statutu oraz § 9 ust. 2 pkt 2 statutu sołectw Gminy, zgodnie z którym do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej z uwagi na niedopuszczalną modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g. Także przepisy § 20 statutu dotyczącego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, § 21 ust. 1 statutu dotyczącego prawa wybierania (czynnego prawa wyborczego), § 24 ust. 1 i 2 statutu dotyczącego zasad wyboru sołtysa i rady sołeckiej, § 29 ust. 1 pkt 2 statutu dotyczącego wygaśnięcia mandatu na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, stanowią modyfikację art 36 ust. 2 u.s.g. Organ uznał również zarzut naruszenia § 10 ust. 1 w zakresie zwrotu "posiadający prawo do głosowania".
Organ wniósł o oddalenie skargi w pozostałym zakresie.
Burmistrz przyznał, że przytoczone wyżej przepisy zawierają powtórzenie regulacji ustawowej, jednakże w celu jasności i czytelności, zdaniem organu, taki zabieg jest dopuszczalny i uzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
- 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
- 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
- 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
- 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
- 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Przechodząc zatem do zarzutów skargi należy podnieść, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w przepisie gminnym będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego - takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy - innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku, tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego, z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy.
Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba zastosowanych powtórzeń, a także charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W rezultacie, nie każde powtórzenie przepisów ustawowych winno automatycznie skutkować nieważnością przepisu powtarzającego (wyrok WSA z 17 kwietnia 2019 r. II SA/Sz 250/19). Z punktu widzenia sołectwa statut pełni kluczową rolę, ponieważ normuje fundamentalne kwestie związane z funkcjonowaniem jego organów. Statut sołectwa pełni istotną rolę w zakresie określenia organizacji i zakresu działania sołectwa (wyrok z 14 maja 2016 r. IV SA/Gl 1156/15). W tym miejscu podkreślić należy, że normy statutowe powinny być przede wszystkim czytelne dla mieszkańców danego sołectwa, którzy nie muszą być podmiotami profesjonalnymi.
Zatem, przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu, umieszczenie w przedmiotowym Statucie regulacji §3 ust.4, § 3 ust.5 § 6, § 7, § 8 ust.1 i 2, § 27 ust. 3, choć niepożądane i odbiega od kierunku (ideału) zasad tworzenia aktów prawa w tym prawa miejscowego, to w okolicznościach sprawy nie narusza prawa w sposób istotny, by uzasadniało to stwierdzenie jego nieważności.
Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art 36 ust. 2 u.s.g. w zakresie § 9 ust. 2 pkt 2 Statutu.
Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, pomimo, że skład obu tych gremiów pokrywa się. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru, czy odwoływania sołtysa, czy też rady sołeckiej.
Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 8 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanej uchwale - charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut wprowadzenia w § 20 Statutu zapisu, iż wybory sołtysa i członków rady soleckiej są powszechne, równe, bezpośrednie, większościowe i odbywają się w głosowaniu tajnym. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Tym samym należy stwierdzić, że przepis § 20 statutu w sposób sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym reguluje sposób przeprowadzenia wyborów, co powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności.
Sąd nie uznał za uzasadniony zarzut dotyczący § 21 ust. 1, bowiem jest on zgodny z art. 36 ust.2. Zważyć należy, że zgodnie z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej.
W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57).
W przepisach Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym został przez ustawodawcę precyzyjnie określony krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1), a ponadto, że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).
Warunkowanie udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej poprzez wprowadzenie cenzusu wieku jest uzasadnione tym, że wiek jest jednym z istotnych elementów decydujących o zakresie praw i obowiązków danej osoby w sferze prywatnej i publicznoprawnej.
Za niezasadny natomiast należało uznać kolejny zarzut, dotyczący § 21 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem Sądu, pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu, ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem Sądu.
W świetle prawa cywilnego, ukończenie 18 lat życia oznacza uzyskanie pełnej zdolności do czynności prawnych. Z kolei ubezwłasnowolnienie oznaczające pozbawienie lub ograniczenie zdolności do czynności prawnych dotyczy osób, które nie są zdolne do dokonania świadomego aktu wyboru. Dodać również trzeba, że przewidziany w prawie karnym środek karny w postaci pozbawienia praw publicznych (art. 40 § 1 k.k.), orzekany jest wyłącznie wobec sprawców przestępstwa popełnionego w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie, gdy jednocześnie wymiar orzekanej kary nie jest krótszy niż 3 lata.
Skoro wymienione okoliczności stanowią z mocy Konstytucji i ustaw ograniczenia w realizacji praw publicznych, w tym praw wyborczych obywateli, to nie ma przeszkód, aby te same kryteria zastosować przy statutowym określeniu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim.
Sąd uznał za uzasadniony zarzut dotyczący § 24 ust. 1 i 2 Statutu. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w sposób niebudzący wątpliwości reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie, nie zastrzegając żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zapis statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one ustawowe i bezwzględnie obowiązujące zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1446/16). Natomiast treść ust. 2 § 24 jest związana z postanowieniami ust.1 § 24 i pozostawienie samego ust. 2 § 24 przeczyłaby zasadzie zupełności tekstu prawnego zaskarżonego aktu prawa miejscowego.
Za nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych Sąd uznał również zawarty w § 29 ust 1 pkt 2 Statutu zapis, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.
Przepis art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Instytucja ta, nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazać należy, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy też zawężającą. Tym samym, zawarta w § 29 ust 1 pkt 2 Statutu przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.
Sąd nie uwzględnił ostatniego zarzutu niedopuszczalnej ingerencji w materię uregulowaną ustawowo w art. 35 ust. 1 u.s.g. Mianowicie w § 35 statutu przyjęto, iż zmiany w statucie dokonuje rada, po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
W ocenie Sądu, gdy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej, to również istnieje obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 885/07, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z 06 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 500/19). Odmienne stanowisko mogłoby prowadzić wprost do obejścia ustanowionego w tym przepisie wymogu konsultacji i w efekcie powstania całkiem nowego aktu, z pominięciem opinii społeczności lokalnej.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd orzekł o nieważności § 9 ust.2 pkt 2, § 20, § 24 ust. 1 i 2 oraz § 29 ust. 1 pkt 2 statutu. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.