Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (j. t. Dz.U. 90/98/575 ze zm. - dalej ustawa), art. 104 kpa oraz § 8.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie) nie stwierdził u Pana J. W. choroby zawodowej narządu słuchu.
W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, że J. W. zatrudniony był w okresie od 1966 r. do 1995 r. na różnych stanowiskach pracy, głównie ślusarza - spawacza w Hucie [...], Z. N. T. K. Na stanowiskach pracy stwierdzono poziom hałasu od 71 do 97 dB (A). Organ powołał się też na orzeczenia: Centrum Medycyny Pracy (dalej WCMP) oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi (dalej IMP).
Orzeczeniem z dnia [...] - nr [...] WCMP stwierdziło brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. IMP orzeczeniem z dnia [...].
- 06. 2004 r. - nr [...] także stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
WCMP określiło schorzenie Skarżącego jako obustronny niedosłuch odbiorczy typu ślimakowego. Powołano się na audiogram z dnia [...].07.2004 r., który wykazał u J. W. ubytek słuchu dla ucha prawego 46 dB, a dla ucha lewego 35 dB. Wskazano też, że aktualnie ubytki słuchu wynoszą: ucho prawe - 65 dB, ucho lewe - 60 dB. Stwierdzono, że pogarszanie się słuchu świadczy o etologii pozazawodowej choroby. Nadto zwrócono uwagę na upływ więcej niż 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego.
IMC określiło schorzenie Skarżącego jako obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia i powołało się na wyniki badań jak wyżej tj z 1995 r. i na aktualne. Również IMC wskazał na upływ więcej niż 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego.
Po rozpoznaniu odwołania J. W., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy w związku z § 8 rozporządzenia i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Przytoczył treść orzeczeń WCMP w koninie oraz IMC w Łodzi. Organ stwierdził, iż kwestia narażenia zawodowego jest bezsporna, ale zmiany chorobowe w narządzie słuchu nie wykazały klinicznych cech zawodowego uszkodzenia słuchu, o którym mowa w pkt 21 wykazu chorób zawodowych. Rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego znacznego stopnia, który jednak nie spełnia kryteriów narzuconych przez wykaz chorób; chodzi o podwyższony próg słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. W. nie zgodził się z argumentacją zawartą w decyzjach. Podniósł też, że orzeczenie lekarskie WCMP z [...].03.2004 r. nie diagnozuje przyczyny głuchoty. Nadto stwierdził, że nie tylko ogromny haLas ale i inne czynniki szkodliwe dla zdrowia mogły przyczynić się do powstania i do pogarszania się głuchoty.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadną.
1.Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
2. W niniejszej sprawie, kryterium weryfikacji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. 132, poz. 1115- dalej rozporządzenie), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Postępowanie rozpoczęte zostało bowiem zostało w odpowiedzi na "skierowanie na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej" z dnia [...].01.2004 r.(§ 10 rozporządzenia. Z tego powodu organy nie mogły rozstrzygać na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak żądał Skarżący.
W myśl § 2. 1 rozporządzenia, przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym". Rozporządzenie wymaga zatem spełnienia dwóch przesłanek: występowania choroby zawodowej i jej spowodowanie "narażeniem zawodowym". Przy czym wystarczy stwierdzenie "z wysokim prawdopodobieństwem", że chorobę spowodowało narażenie zawodowe.
W załączniku do rozporządzenia zawarto wykaz chorób zawodowych, w którym w pkt 21 wymienia się "obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kH. W w/w wykazie wskazuje się też okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego; w przypadku choroby słuchu jest to okres 2 lat. Uprzedzając dalsze wywody, Sąd zauważa, że delegacja ustawowa zawarta w Kodeksie pracy upoważnia wyłącznie do określenia "wykazu chorób zawodowych i szczegółowych zasad postępowania dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach".
Rozporządzenie normuje też kompetencje państwowych inspektorów sanitarnych; to te organy w toku podejmowania decyzji w/s choroby zawodowej przeprowadzają ocenę narażenia zawodowego (§2 ust. 5 pkt 3), a decyzje w w/w sprawach wydają na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim (§8 ust. 1). Z kolei zadaniem jednostek orzeczniczych jest ocena narażenia zawodowego przeprowadzana w toku rozpoznawania choroby zawodowej oraz orzekanie o rozpoznaniu choroby zawodowej (§ 2 ust.5 pkt 2 oraz § 5 ust.1).
W tym miejscu warto określić orzeczenie lekarskie w kategoriach dowodu w sprawie administracyjnej (art. 75 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 65/83/294 ze zm.), jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (wyrok NSA z 5.11.1998 - I SA 1200/98) i jako takie podlega swobodnej ocenie dowodów. Teza ta jest aktualna także pod rządami rozporządzenia. W wyniku oceny opinii, decydent procesowy (organ administracji publicznej I i II instancji), może ową opinię uznać, bądź też nie (odpowiednio - Tadeusz Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. UŚ 1992 s. 82 i nast.). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że kontrola opinii biegłego winna polegać na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia wymagań logiki i zasad doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w jej uzasadnieniu (odpowiednio - orz.
SN z: 3.11.1976 - IV CR 481/76 - OSNC 5-6/77/102, akceptowane przez E. Wengerka w: "Kpc z komentarzem" W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12; 15.6.1970 - I CR 224/70 - Biul. SN 11/70/203, akceptowane przez T. Erecińskiego w: "Komentarz do kpc" W.Pr. 2002 t. 1 s. 558 uw.21; postanowienie SN z 7.11.2000 - I CKN 1170/98 - OSNC 4/01/64).
Pomiędzy decydentem procesowym a biegłym istnieje zasadniczy podział ról - biegły jest pomocnikiem decydenta procesowego w zakresie dostarczania decydentowi procesowemu wiadomości specjalnych; do biegłego nie należy jednak ustalanie stanu faktycznego ani rozstrzyganie zagadnień prawnych (orz. SN z: 26.11.1949 - WaC 167/47 - DPP 6/ 50/56; 17.11.1967 - I PR 355/67 - OSNC 6/68/109, akceptowane przez T. Erecińskiego - op.cit. s. 554 uw.5, s.559 uw. 23; E. Wengerek - op.cit. s. 460 uw. 9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo SN). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (odpowiednio - wyrok SN z: 25.4.1997 - I CKN 60/97 - OSNC 11/97/173; 6.6.1997 - II CKN 213/97 - OSNC 1/98/5), tym bardziej, iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (wyrok SN z: 19.7.1984 - II PRN 9/84 - OSNC 4/85/53, 4.6.1998 - III RN 36/98 - OSNAP 6/99/192, 11.3.1999 - III RN 128/98 - OSNAP 24/99/771; wyrok NSA - OZ w Łodzi, omówiony przez G. Romanowskiego "Wystarczy praca w hałasie" - Rzeczpospolita z 4.11.2002 s. C1).
3. Przechodząc do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że narażenie zawodowe J. W. jest bezsporne, sporna jest natomiast kwestia zakwalifikowania choroby skarżącego jako choroby zawodowej w rozumieniu rozporządzenia. W związku z tym należy wskazać na lakoniczne, powierzchowne i słabo umotywowane decyzje organów I i II instancji. Powodem tego mogło być przyjęcie przez organy orzeczeń WCMP i IMP bez ich analizy.
W obu orzeczeniach: WCMP i IMP, mimo rozpoznania u J. W. "obustronnego ubytku słuchu typu ślimakowego", a więc odpowiadającego opisowi w pkt 21 wykazu, nie stwierdzono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jako powód wskazano na dwie okoliczności: zbyt małe podwyższenie progu słuchu w zestawieniu z wymogiem określonym w wykazie oraz przekroczenie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Zdaniem Sądu, w przypadku pierwszej kwestii - nie została ona w sposób przekonywujący wykazana, zaś w odniesieniu do obu kwestii można podnieść legalność rozporządzenia.
Odnosząc się do orzeczenia WCMP należy podnieść, że za miarodajne dla kwalifikacji choroby jako choroby zawodowej przyjęto wyniki badań z 1994 r. (ubytek słuchu dla ucha prawego 46 dB, a dla ucha lewego 35 dB), w ogóle tego nie uzasadniając. Nie uwzględniono, że aktualnie ubytki słuchu wynosiły: ucho prawe - 65 dB, ucho lewe - 60 dB. Wskazano jedynie, że to "świadczy o etologii pozazawodowej ubytku słuchu". Nie stwierdzono jednocześnie, że pogorszenie słuchu w okresie braku narażenia na hałas, wyklucza - jako powód powstania choroby - wcześniejsze narażenie na hałas. Orzeczenie IMP też przyjmuje jako podstawę diagnozy - wyniki badan z 1994 r. i powtarza diagnozę wcześniejszego orzeczenia.
Dodatkowo wskazuje się w tym orzeczeniu, że przeprowadzono "kompleksowe badania audiologiczne", bez ich wymieniania i bez opisu ich wyników. Zdaniem Sądu orzeczenia te nie są ani wyczerpujące ani należycie umotywowane. Organy decyzyjne przyjęły je jednak bezkrytycznie za podstawę swoich decyzji.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zarówno organ I jak i II instancji przeprowadzili powierzchowną ocenę orzeczeń lekarskich. Najpierw Powiatowy a następnie Wojewódzki Inspektor nie poddały owych orzeczeń ocenie z punktu widzenia sposobu motywowania każdego z nich, zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Sąd zauważa tez sprzeczność między materiałem zebranym w aktach sprawy a ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji i instancji. Mianowicie, według informacji zamieszczonej w piśmie Huty A., w okresie od 1990 r. do 1995 r. narażenie J. W. na hałas nie było określone pomiarami (k- 13).
Również z "charakterystyki środowiska pracy" wynika, że w odniesieniu do lat 1990 do 1995 "pomiarów brak" (k- 1). Tymczasem w decyzji Powiatowego Inspektora wskazuje się poziom hałasu na stanowiskach zajmowanych przez J. W. także w latach 1990 do 1995, bez wymienienia źródeł informacji. Powyższe wskazuje na brak rzetelności w ocenie zebranego materiału.
4. Uzasadnienia obu decyzji są podobne. Ograniczają się do wskazania stanowisk pracy Skarżącego, narażonych na hałas, przytoczenia z tekstu orzeczeń diagnozy choroby oraz podania obu okoliczności, które zadecydowały o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej; chodzi o zbyt małe podwyższenie progu słuchu w zestawieniu z wymogiem określonym w wykazie oraz o przekroczenie okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego.
Jak wskazano, oba wymogi określa rozporządzenie, będące podstawą wydania obu decyzji.
Jak podano, przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 237 §1 ustawy z dnia 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 z późniejszymi zm.). Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów zobowiązana została do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad postępowania przy ustalaniu okoliczności i przyczyn wypadków przy pracy oraz sposób ich dokumentowania, a także zakresu informacji zamieszczanych w rejestrze wypadków przy pracy (pkt 1), wykazu chorób zawodowych (pkt 2) oraz szczegółowych zasad postępowania dotyczącego zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (pkt 3).
W ocenie Sądu zakres tak wyznaczonej delegacji ustawowej nie upoważniał Rady Ministrów ani do określenia okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego ani do określenia wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, a upoważnienie to powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 237 §1 ustawy Kodeks pracy takich wytycznych w zakresie określenia wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową i określenia okresów uprawniających do określenia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego oraz w konsekwencji - zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz jej stwierdzenia, nie zawiera.
Nie można bowiem uznać, iż delegację taką zawarto w pkt 3 art. 237 §1 Kodeksie pracy, który w ocenie Sądu zawiera delegację do wydania przepisów wykonawczych dotyczących kwestii proceduralnych, w tym w zakresie zgłaszania podejrzenia choroby zawodowej. Inną materią jest natomiast regulacja odnosząca się do sfery prawa materialnego, a do takiej należy określenie wielkości podwyższonego progu słuchu przesądzającego o uznaniu ubytku słuchu za chorobę zawodową oraz określenie okresu wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych, upoważniającego do rozpoznania choroby zawodowej. zgłoszenia choroby zawodowej i jej rozpoznania.
W świetle powyższego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż uregulowanie przyjęte w przepisie §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie od wystąpienia z takimi wnioskami w okresach określonych w wykazie chorób zawodowych, wydane zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Takie samo stanowisko Sąd wyraża odnośnie do treści będącego częścią składową rozporządzenia - pkt 21 załącznika zawierającego wykaz chorób zawodowych.
Z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. wyrok SN z dnia 09.06 2005 r. sygn. V KK 41/05, publ. OSNKW 2005/9/83). Tym samym Sąd rozpatrujący konkretną sprawę administracyjną może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, którym powyższa norma została naruszona. Takim przepisem w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest §2 ust.2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w zakresie, w jakim uzależnia zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznania od okresów określonych w wykazie chorób zawodowych oraz pkt 21 wykazu chorób zawodowych, stąd zastosowania ich w rozpatrywanej Sąd niniejszym odmawia. W tych okolicznościach w obrocie prawnym nie może pozostać decyzja, w której jako podstawę rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał przepisy, których zastosowania Sąd odmówił.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji zobligowany jest dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, której wynik zawrze w decyzji wydanej z uwzględnieniem posiadanych uprawnień kasacyjno-reformacyjnych oraz wskazań wynikających z treści niniejszego wyroku.
/-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/M.Dybowski /-/B.Popowska
KP