Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 309/07 U Z A S A D N I E N I E
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Kierownik Ośrodka), działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups), art. 9 ust. 1 pkt 25, art. 23 ust. 9 pkt 7, art. 199 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. 45/03/391 ze zm.) odmówił przyznania Ł.Z. zasiłku stałego dla osoby pozostającej w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego.
W uzasadnieniu Kierownik Ośrodka ustalił stan faktyczny: dochód rodziny wynosi ogółem 653,31 zł; kryterium dochodowe rodziny składającej się z: Z.Z, E.Z. i Ł.Z. wynosiło 948 zł; dochód na osobę w rodzinie wynosił 217,77 zł. Spośród trzech przesłanek ustawowych, Wnioskodawczyni spełnia dwa: dochód na osobę w rodzinie jest niższy niż kryterium dochodowe (316 zł); Ł.Z. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ma orzeczoną niepełnosprawność w zakresie całkowitej niezdolności do pracy. Wnioskodawczyni nie spełnia jedynie trzeciej przesłanki- pobiera 653,31 zł zasiłku chorobowego, który jest wyższy niż kryterium dochodowe (art. 316 zł). Wnioskodawczyni nie może otrzymać zasiłku stałego; może natomiast korzystać z innej formy świadczenia, przysługującego z mocy ustawy.
W wyniku rozpoznania odwołania Ł.Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium wskazało na szereg uchybień organu I instancji: konieczność chronologicznego ułożenia i ponumerowania akt; datę wpływu do organu odwołania (co skutkowało brakiem możliwości stwierdzenia dochowania terminu odwołania). Organ I instancji niezbyt jasno i wadliwie zinterpretował mechanizm ustalania i przyznawania zasiłku stałego. Skarżąca prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe- wraz z mężem Z. i córką E.. Dochód rodziny to 653,31 zł zasiłku chorobowego Wnioskodawczyni; kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny to 948 zł, a więc różnica między rzeczywistym dochodem rodziny Skarżącej a kryterium dochodowym dla tej rodziny stanowi kwota 294,69 zł (948 zł – 653,31 zł= 294,69 zł). "Dochód Skarżącej jest mniejszy od kryterium dochodowego, a tym samym spełnia Pani warunki do otrzymania zasiłku stałego. Organ odwoławczy po szczegółowej analizie przekazanych akt sprawy uznał za błędny pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, iż Skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego.
W ocenie Kolegium dochód rodziny Skarżącej to kwota 653,31 zł, dochód na osobę w rodzinie wynosi 217,77 zł i jest mniejsze od kryterium dochodowego na osobę gospodarującą w rodzinie o kwotę 98,23 zł. Zatem zdaniem organu odwoławczego nie ma żadnych przeszkód by rodzinie Pani Z. udzielić pomocy finansowej w formie zasiłku stałego". Decyzja ta stała się prawomocną wobec nie wywiedzenia odeń skargi.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] r.) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na podstawie art. 106 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 25, art. 23 ust. 9 pkt 7, art. 199 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. 45/03/391 ze zm.) odmówił przyznania Ł.Z. zasiłku stałego dla osoby pozostającej w rodzinie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego.
Kierownik Ośrodka, rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku stałego, po odwołaniu do Samorządowego Kolegium, utrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Dochód Wnioskodawczyni po otrzymaniu zasiłku rehabilitacyjnego wynosi 711,33 zł i jest wyższy od kryterium dochodowego (dla osoby 351 zł) określonego od 1 października 2006 r. w ups. Zgodnie z ups, zasiłek stały przysługuje, jeśli dochód osoby ubiegającej się o pomoc, jak również dochód na osobę w rodzinie, są niższe od kryterium dochodowego. Organ I instancji wskazał, że Zainteresowana może korzystać z zasiłków celowych.
W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Ł.Z. oceniła, że decyzja ta jest dlań krzywdząca. W decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium wskazało przepisy dotyczące przyznawania zasiłku stałego i sposób jego wyliczenia, i oceniło, że organ I instancji błędnie interpretuje mechanizm ustalania i przyznawania zasiłku stałego. Dla Odwołującej się niezrozumiałą jest ponowna odmowa przyznania świadczenia przez organ I instancji. Ł.Z. wniosła o wydanie decyzji o wypłacie zasiłku pod rygorem wykonalności przez organ I instancji i z należnymi odsetkami ustawowymi.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeśli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups). Z tego przepisu wynika, że uprawnionym do otrzymywania podmiotowego świadczenia jest osoba, spełniająca łącznie trzy następujące przesłanki: jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeśli przy tym jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. By otrzymać owo świadczenie konieczne jest, by zarówno dochód osoby wnioskującej, jak i dochód na osobę w rodzinie takiej osoby, były niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. obecnie od kwoty 351 zł. Z akt wynika, że dochodem Wnioskodawczyni jest 711,33 zł zasiłku rehabilitacyjnego- dochód ten przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie.
Mimo, że drugi dochód- na osobę w rodzinie Ł.Z.- jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (711,33 zł: 3= 237,11 zł), wnioskowane świadczenie Skarżącej nie przysługuje. Spełnia Ona bowiem tylko dwie z trzech koniecznych przesłanek dla otrzymania zasiłku stałego. Samorządowe Kolegium zweryfikowało swe wcześniejsze stanowisko, wyrażone w poprzedniej decyzji i uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania Stronie zasiłku stałego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ł.Z. oceniła, że zaskarżona decyzja jest dlań krzywdząca, a zarazem niezrozumiała "w stosunku do przepisów podawanych w prasie dotyczących udzielania zasiłku stałego". Skarżąca wskazała, że zapadły dwie różne decyzje SKO. W decyzji [...] wskazano, że pogląd organu I instancji był błędny; że nie ma żadnych przeszkód, by Kierownik Ośrodka udzielił pomocy w formie zasiłku stałego. Tymczasem decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium utrzymało w mocy ponowną odmowną decyzję I instancji. Obecny dochód Skarżącej to 650 zł świadczenia rehabilitacyjnego; jest to jedyny dochód trzyosobowej rodziny. Z przepisów podanych w prasie wynika, że zasiłek z pomocy społecznej wypłacany jest, gdy dochód na osobę w rodzinie jest niższy niż 351 zł, a w rodzinie Skarżącej ów dochód wynosi ok. 216 zł.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadną.
Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
W kpa brak odpowiednika art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym ani organ I instancji, ani Samorządowe Kolegium, nie byli związani poglądem prawnym, wyrażonym w decyzji z dnia [...] r. nr [...].
Jedynie zatem na marginesie należy podnieść, że Samorządowe Kolegium decyzją z dnia [...] r. błędnie na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję z dnia [...] r., bowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ni w znacznej części; w istocie bowiem organ odwoławczy dokonał odmiennej (jak następnie uznał w decyzji z dnia [...]r.- błędnej) - subsumcji niźli organ I instancji. Jeśli stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy nie różnił się od stanu faktycznego, ustalonego przez organ I instancji, Samorządowe Kolegium- miast decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 kpa), winne było uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa).
Wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 2 ups, dokonana przez organ I instancji (a nadto przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji), jest prawidłowa. In casu Ł.Z., jako legitymująca się orzeczeniem o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (k. 7 akt administracyjnych), jest osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 1 ups. Sformułowanie jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, zakłada, że niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie muszą być jednocześnie: dochód na osobę w rodzinie (237,11 zł w dniu 24 stycznia 2007 r.- co pozostaje bezsporne), jak i dochód samej pełnoletniej osoby pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy. Tymczasem dochód Wnioskodawczyni w dacie orzekania przez organy obu instancji, przy ponownym rozpatrzenie sprawy, wynosił 711,33 zł i dwukrotnie przekraczał kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (351 zł- art. 8 ust. 1 pkt 2 ups).
Obniżenie się dochodu Wnioskodawczyni po wydaniu zaskarżonej decyzji do kwoty 650 zł (k. 3 akt sądowych) nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji; nawet ta kwota znacznie przewyższa kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (351 zł).
Zastosowanie innych metod wykładni (w tym wykładni systemowej czy celowościowej), nie prowadzi do odmiennego rezultatu.
Omówienie przepisów prawa w prasie- zwłaszcza popularnej (k.16 akt sądowych), z natury rzeczy dokonywane jest przez nieprofesjonalistów i przy użyciu języka potocznego, i nie ma cechy wykładni merytorycznej ani realistycznej (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 59 i n.). Przywołany fragment publikacji zawiera omówienie w istocie jedynie fragmentów przepisu art. 37 ups w powiązaniu z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups, co przejawia się w szczególności w zwrocie "Zasiłek stały. Wypłacany jest m. in..." i już z tej przyczyny uniemożliwia właściwe i pełne rozumienie regulacji ustawowej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani też prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić (art. 151 ppsa).
/-/I.Kucznerowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/M.Dybowski
KP