Uzasadnienie
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek pisma A. M., który wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wyjaśnienie sytuacji w sprawie wybudowania śmietnika w granicy jego działki nr [...], nadmieniając, iż nie wyraził on zgody na wybudowanie w/w obiektu.
Dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. nr 156, poz. 1118- dalej Pr. Budowlane) wstrzymał J. i R. M. prowadzenie robót budowlanych przy budowie śmietnika- miejsca na pojemniki, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. W., Gm. K.B. W wyniku przeprowadzonych w dniu 18 września 2008 r. i 04 grudnia 2008 r. oględzin, powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na działce nr [...] w m. W., Gm. K., stanowiącej własność J. i R. M. realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. W miesiącu listopadzie inwestor przystąpił do budowy ogrodzenia z siatki na słupkach metalowych i cokole betonowym, natomiast w lipcu 2008 r. rozpoczął budowę śmietnika- miejsca na pojemniki. Na powyższy zakres robót inwestor dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Koninie, na które stosowny Wydział Architektury i Budownictwa nie wniósł sprzeciwu.
Według oświadczenia inwestora, śmietnik nie będzie posiadał zadaszenia. Śmietnik usytuowany został w narożniku działki nr [...]na granicy działek nr [...]Pana A. M. oraz nr [...]drogi gminnej. Organ wskazał, iż zgodnie z § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm- dalej Rozporządzenie), dopuszcza się sytuowanie miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe w odległości 2,0 m od granicy działki, a także sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy.
Zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli J. i R. M. Zdaniem składających zażalenie wszystko, co wybudowali jest zgodne ze zgłoszeniem wykonania robót oraz pozwoleniem na budowę. Nadto nie uzyskali oni żadnej informacji o sprzeciwie organu Nadzoru Budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 123 § 1 i 2 oraz art. 138 § 2 kpa uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podano, że budowa śmietnika – miejsca na pojemniki nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi, (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Sprzeciw wyrażony przez organ administracji architektoniczno – budowlanej oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że Starosta K.i nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, dlatego też zgłoszenie to jest prawnie skuteczne. Tym samym, powyższa ingerencja organu nadzoru budowlanego i nakładanie na inwestora jakichkolwiek obowiązków wiąże się z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego: zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 9 kpa) oraz zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa).
Skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. M., zarzucając Organowi naruszenie art. 7, 77, 80 kpa oraz § 23 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto, zdaniem Skarżącego, zgłoszenie było niepełne, gdyż opisywało jedynie budowę ogrodzenia, natomiast słowo "śmietnik" zostało dopisane później.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słuszności.
W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia przez Organ II instancji przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie przesądzając, czy zaskarżone rozstrzygnięcie Organu jest merytorycznie prawidłowe, Sąd wskazuje na istotne uchybienia proceduralne, które znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, nie spełniającym wymogów wskazanych w art. 107 par. 3 kpa.
W myśl tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W nawiązaniu do powyższego, stwierdzić należy, w pierwszej kolejności, iż Organ kontrolując zaskarżone postanowienie nie dopełnił obowiązku wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Z akt nie wynika, aby Organ badał, na jakim etapie jest budowa śmietnika, i w jakiej rzeczywiście odległości od granicy działki się znajduje. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjmuje, iż "budowa została wykonana w sposób zgodny ze zgłoszeniem."
Kolejna kwestia dotyczy podstaw prawnomaterialnych, zastosowanych przez organ I instancji, a nieuwzględnionych przez Organ II instancji. Należy zauważyć, że wydając postanowienie pierwszoinstancyjne, Organ za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego wynika jednoznacznie, iż podstawą zastosowania tego przepisu było naruszenie przy budowie śmietnika normy, wymagającej dla miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe zachowania odległości 2,0 m od granicy działki (par. 2 ust. 3 Rozporzadzenia). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w istocie pominął ocenę tego, czy Organ I instancji w ogóle miał kompetencję do działania na podstawie normy zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a także czy stan faktyczny danej sprawy mieści się w hipotezie ww. przepisu. Innymi słowy, Organ II instancji ani nie wytknął organowi I instancji, iż zastosował błędną podstawę prawną, ani że działał bez podstawy prawnej.
Zdaniem Sądu, dopiero przeprowadzone w zgodzie z dyrektywami kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie wyjaśniające i ustalony stan faktyczny - w oparciu o zgromadzony w jego toku całokształt materiału dowodowego - pozwoli przesądzić, czy norma zawarta w powołanym przez organ I instancji art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlanego mogłaby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Z myślą o wytycznych, które będą dalej sformułowane, Sąd za właściwe uważa odniesienie się do treści ww. przepisu. Przede wszystkim, w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego chodzi o roboty wykonywane w sposób "istotnie odbiegający od przepisów". Zasadniczą kwestią będzie więc dokonanie przez organ oceny, czy budowa śmietnika bez zachowania wymaganej odległości 2,00 m. od granicy i bez zgody sąsiada, jest istotnym odstępstwem. Stosowne w tym zakresie ustalenia winny zostać poczynione z uwzględnieniem wytycznych zawartych w treści art. 36a Prawa budowlanego. Wydane ewentualnie na podstawie ww. przepisu postanowienie musi uwzględniać wymóg ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego)
Przechodząc do podstaw prawnych, na które powołał się Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie, zauważyć należy, iż Organ przywołał definicję zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa Budowlanego, dotyczącą urządzenia budowlanego, w myśl której urządzeniem budowlanym – są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i "place pod śmietniki". Tymczasem, w ocenie Sądu, sporny obiekt został zdefiniowany przez ustawodawcę w art. 3 pkt 4 lit c Prawa budowlanego zaliczającym "śmietnik" do służących utrzymaniu czystości obiektów małej architektury. Z woli ustawodawcy, budowa obiektów małej architektury, a więc tych o których mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy zastosowanie znalazł więc art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obligujący do dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy obiektu małej architektury. Bezspornym pozostaje, że inwestor stosownego zgłoszenia dokonał, a niewłaściwa kwalifikacja obiektu w rozpoznawanej sprawie, stanowiła wprawdzie naruszenie prawa materialnego, jednak – jak wykazano powyżej – naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Pozostając przy kwestiach podstaw prawnych, ustosunkować się należy do wskazania przez Organ II instancji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, z oceną, iż właśnie tym zasadom uchybił organ I instancji. Wskazano na zasady: pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 9 kpa) oraz zasady uwzględniania z urzędu słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), tłumacząc je, jak wynika z uzasadnienia odczytywanego łącznie z sentencją rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem praw i interesu inwestorów, a pomijając interes A. M., na posesji którego prowadzono budowę śmietnika bez Jego zgody i bez zachowania wymaganej odległości 2,00 m. od granicy. Tymczasem Organ II instancji nie zauważył ani tego, że Pan M. nie brał udziału w postępowaniu "zgłoszeniowym", ani tego, że Organy nie udzieliły Mu informacji, ani nie wysłuchały Go w sprawie dla Niego doniosłej, bo prowadzenia budowy na granicy Jego działki (art. 9 i art. 10 kpa).
Organy nie zauważyły, że również Pan M. miał prawo sądzić, iż budowa na sąsiedniej działce będzie prowadzona zgodnie z przepisami, tj. – wobec braku Jego zgody – z zachowaniem wymaganej odległości 2,00 m. od granicy; co byłoby zgodne z zasadą zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa). Sąd bierze pod uwagę, że przepisy nie wymagają wprost, by sprawa zgłoszenia zamiaru wykonania robót była prowadzona według reguł unormowanych w dziale II kpa, ale takie "niedoregulowanie" nie powinno mieć negatywnych konsekwencji dla obywateli, których interesy prawne, jak w niniejszej sprawie, wynikają z prawa własności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Pr. budowlanego, obiekty budowlane wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi powinny być odpowiednio usytuowane na działce, jak również winny zapewniać poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc i sąsiadów.).
Wypada w tym miejscu przywołać podstawowe regulacje dotyczące prawa własności. Prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) oraz poprzez przepisy Europjskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Nie oznacza to wszakże, że jest ono prawem absolutnym, bowiem możliwość ograniczenia praw właścicielskich istnieje, jednak może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, tj. z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok WSA z dn. 19.05.2009 r., sygn. II SA/Op 96/09). Powinność taka ciąży na organach nadzoru budowlanego w trakcie prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. Wydaje się jednak, że organ w rozpoznawanej sprawie rozumienie tego obowiązku ograniczył do osoby inwestora, pomijając interes właściciela sąsiedniej działki.
Podsumowując, analiza przedmiotowej sprawy uzasadnia ocenę, iż organ w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, wbrew zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 kpa). W konsekwencji postanowienie organu II instancji zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co narusza ona wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 6.01.1994 r.,SA/Wr 806/93). Organ II instancji także nie wyjaśnił kwestii materialnoprawnych, nie odnosząc się w ogóle do tego, czy w danym stanie faktycznym, organ I instancji mógł rozpoznawać sprawę i rozstrzygać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, powołanie się na zasady ogólne kpa, rozważane z jednego tylko punktu widzenia, nie jest właściwe.
Ustosunkowując się do zarzutów w skardze i wskazań co do przeprowadzenia dowodów, należy stwierdzić, iż kwestie wyjaśnień związanych z "dopisaniem" słowa śmietnik na zgłoszeniu zamiaru wykonania robót, nie leżą w gestii Sądu. Należy też wskazać, iż sądy administracyjne rozpatrują sprawy na podstawie akt sprawy, którymi są akta sądowe i przedstawione sądowi akta administracyjne: według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 133 ppsa). Uzupełniająco Sąd administracyjny może przeprowadzić tylko dowody z dokumentów (art. 106 par. 3 ppsa).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Organ powinien ocenić stan faktyczny sprawy w świetle całościowo zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza, czy budowa śmietnika została zakończona. Jeżeli budowa obiektu została zakończona, to art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlanego zastosować nie można, gdyż postępowanie jest bezprzedmiotowe (Prawo budowlane. Komentarz pod. Red. Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, s. 541-547). Organ powinien też wziąć pod uwagę, że po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, w dniu 08 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podjął decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie budowy śmietnika. Z akt nie wynika, czy wniesiono od niej w terminie odwołanie. Odpowiednio do poczynionych ustaleń, Organ powinien podjąć rozstrzygnięcie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając uwagi Sądu.
/-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska