Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 320/17

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. S. od wydanej przez Starostę [...] (zwanego też dalej "Starostą" lub "organem I instancji") decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...], w przedmiocie skierowania P. S. na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej w skrócie: "k.p.a.") ww. decyzję Starosty utrzymało w mocy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...], przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2016 r., skierował P. S. – posiadającego uprawnienia w zakresie prawa jazdy kat. A, B, BE, C, CE, T – na badania psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Skierowanie nastąpiło w związku z informacją, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie P. S. zobowiązany został do poddania się ww. badaniom w terminie miesiąca od dnia otrzymania decyzji, w pracowni psychologicznej uprawnionej do badań kierowców, oraz do przekazania organowi kierującemu oryginału orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od otrzymania skierowania.

W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty, P. S. (dalej też jako "Skarżący") wniósł o jej zmianę i niekierowanie go na badania psychologiczne, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także o zwolnienie od kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że punkty karne zostały nałożone za wykroczenia drogowe, które powstały wskutek wykonywania zawodu kierowcy prowadzącego własną działalność gospodarczą i mającego na utrzymaniu rodzinę wraz z niepełnosprawną córką, będącą po wypadku drogowym i wymagającą ciągłego drogiego leczenia oraz rehabilitacji. Rodzina jest obecnie na utrzymaniu żony – pielęgniarki. Wykroczenia drogowe miały charakter incydentalny, niezawiniony przez Skarżącego, co zostało wykazane w jego piśmie z [...] sierpnia 2016 r.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Starosty – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. – SKO wyjaśniło, że decyzja o skierowaniu Skarżącego na badania psychologiczne wydana została w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2016 r. (l.dz. [...]) o skierowanie P. S. na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów karnych. Z ww. wniosku wynika, że Skarżący w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2016 r. otrzymał łącznie 33 punkty karne. Następnie SKO – przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie – wskazało, że Starosta w badanej sprawie działał w sprawie w oparciu o przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627; dalej w skrócie "u.k.p."), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

Tak sformułowany przepis prawa wskazuje na obowiązek skierowania kierowcy na badania psychologiczne w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przewidzianą prawem konsekwencją uzyskania liczby punktów przekraczającej limit 24 punktów jest skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, co organ I instancji uczynił w zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie Policja wykazała przekroczenie 24 punktów otrzymanych przez Skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego, wobec tego poddanie go badaniom psychologicznym było w pełni uzasadnione.

Dalej SKO podkreśliło, że stanowisko Policji określające liczbę uzyskanych przez kierowcę punktów karnych jest wiążące. SKO nie ma żadnych uprawnień do zmniejszenia liczby punktów przypisanych kierowcy w ewidencji prowadzonej przez Policję. Jest to wyłączna kompetencja Policji i sądu powszechnego. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym skierowania na badania psychologiczne nie można skutecznie kwestionować ustaleń dokonanych przez organy Policji w postępowaniu mandatowym. SKO podkreśliło, że znane są mu liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych potwierdzające słuszność stanowiska prezentowanego przez organy w tej sprawie.

W skardze na opisaną decyzję SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, P. S. wniósł o:

1. 1) zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracji samorządowej zaniechania skierowania Skarżącego na badanie psychologiczne w celu ustalenia istnienia bądź braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, ewentualnie o:
2. 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania przez SKO,
3. 3) zwolnienie Skarżącego w całości od kosztów postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał wszystkie swoje argumenty przytoczone w dotychczasowych pismach. W szczególności powtórzył, że nałożone na niego mandaty w większości nie były słuszne, albowiem, jak wyjaśnił: "albo ktoś do mnie dzwonił i jako prowadzący działalność gospodarczą musiałem go odebrać, gdyż sprawy były pilne albo też niezasadnie mnie ukarano, kiedy rozładowywałem towar przy niezrozumiałym zakazie wjazdu z dwóch stron ulicy lub gdy Policja zajechała mi drogę na obwodnicy podczas deszczu i zawieruchy, obciążając mnie niesłusznie mandatami za te zdarzenia".

Ponadto stwierdził, że w praktyce nie mógł odwoływać się do sądów rejonowych od tych mandatów, "gdyż zawsze Sądy przyznają rację jednemu lub dwóm policjantom, a nie zwykłemu człowiekowi, który nie ma żadnych szans będąc niesłusznie obwinionym, gdyż świadkami są policjanci i gdy nie ma się na dodatek własnych świadków zdarzeń drogowych". Ponownie zwrócił też uwagę na swą trudną sytuację rodzinną i osobistą. Poza tym nie zgodził się z argumentami dotyczącymi niemożliwości zmiany w trybie administracyjnym decyzji podjętych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] i Starostę [...] w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] października 2017 r. (data wpływu do Sądu: [...] października 2017 r.) pełnomocnik Skarżącego, adw. K. G., wniósł o odroczenie terminu rozprawy, motywując swój wniosek tym, że:

1. - Skarżący udzielił mu pełnomocnictwa w tej sprawie w dniu [...] października 2017 r.;
2. - aby pełnomocnik należycie przygotował się do reprezentacji i obrony interesów klienta, niezbędne jest zapoznanie się przez pełnomocnika z aktami sprawy;
3. - Skarżący przekazał pełnomocnikowi informacje, które w ocenie tego ostatniego mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Czyniąc zadość temu wnioskowi, Sąd odroczył rozprawę z [...] października 2017 r., a następnie zarządził wyznaczenie jej nowego terminu na [...] grudnia 2017 r. (k. 48 i 49 akt sądowych), o czym skutecznie zawiadomiono pełnomocnika w dniu [...] października 2017 r. (k. 53v. akt sądowych). Mimo to pełnomocnik Skarżącego nie zapoznał się z aktami sprawy, nie stawił się na nowym terminie rozprawy, ani nie złożył żadnego pisma procesowego przedstawiającego jego stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

1. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
2. 2. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Starosty w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji w dostatecznym stopniu zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
3. 3. Jest to tym bardziej uprawnione, że jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne.

1. 1. W szczególności jest poza sporem, że Skarżący, posiadając prawo jazdy kategorii A, B, BE, C, CE, i T (w aktach adm. I inst.), w okresie od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2016 r. dopuścił się dziesięciu naruszeń przepisów ruchu drogowego – wyszczególnionych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lipca 2016 r. o skierowanie na badanie psychologiczne (k. 2 akt adm. I inst.) – za które otrzymał łącznie 33 punkty.
2. 2. Powyższego twierdzenia o bezsporności ustalonego stanu faktycznego sprawy nie podważa to, że Skarżący obecnie zarzuca, iż nałożone na niego mandaty "w większości nie były słuszne", a fakt ich przyjęcia pomimo tego, oraz niewystąpienia do właściwego sądu powszechnego o ich weryfikację, tłumaczy niewiarą w możliwość wykazania swych racji przed sądem. Albowiem poza tym, że zarzuty te i tłumaczenia są całkowicie gołosłowne i nietrafne (przykładowo: w ramach jednego z przewinień Skarżący – wbrew temu, co twierdzi – nie został ukarany za podjęcie rozmowy przez telefon w czasie jazdy, ale za uczynienie tego w sposób "wymagający trzymania słuchawki lub mikrofonu w ręku", a więc w istocie za nieskorzystanie w takim przypadku z tzw. zestawu głośnomówiącego), to jeszcze nie mają istotnego znaczenia z perspektywy przepisów prawnych, które stanowiły podstawę wydania skarżonych rozstrzygnięć w przedmiocie zatrzymania Skarżącemu prawa jazdy.
3. 4. Podstawę tę w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2016 r. poz. 627, z późn. zm.; w skrócie "u.k.p.").

1. 1. W myśl art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b u.k.p. badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, zwanym dalej "badaniem psychologicznym w zakresie psychologii transportu", podlega m.in. kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przy czym – stosownie do art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. – decyzja ta wydawana jest na wniosek m.in. organu kontroli ruchu drogowego.
2. 2. Nie ulega wątpliwości, że w cytowanym art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. mowa jest o punktach za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.r.d."). Jak wynika z tego przepisu, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (zwaną też dalej "ewidencją"). Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 130 ust. 2 p.r.d., że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 p.r.d. – 20 punktów.
3. 3. Powyższe uregulowanie zostało uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488; zwanym też dalej "rozporządzeniem MSW"), wydanym na podstawie art. 130 ust. 4 p.r.d. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia do ewidencji wpisuje się kierowcę, który kierując pojazdem silnikowym lub motorowerem, dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, zwanego dalej "naruszeniem". Do ewidencji wpisuje się naruszenia wraz z odpowiadającą im liczbą punktów, zgodnie z wykazem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 3 rozporządzenia MSW). Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia MSW).
4. 5. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskiem z [...] lipca 2016 r. (l.dz. [...]) wystąpił do Starosty [...] o skierowanie na badanie psychologiczne, gdyż Skarżący uzyskał łącznie 33 punkty za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego, wyliczone we wniosku.

1. 1. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że liczba punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, obliczona przez komendanta wojewódzkiego Policji jako organ prowadzący ewidencję w myśl art. 130 ust. 1 p.r.d. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia MSW, jest wiążąca dla starosty oraz dla samorządowego kolegium odwoławczego w ramach prowadzonego postępowania. Wymienione organy administracji publicznej nie dysponują bowiem samodzielną kompetencją do ustalania liczby tych punktów lub ich weryfikacji (por. wyroki NSA: z 09.08.2013 r., I OSK 855/12; z 12.02.2014 r., I OSK 1757/12; por. też wyroki NSA: z 20.05.2014 r. I OSK 2664/12; z 07.02.2017 r., I OSK 777/15; z 09.06.2017 r., I OSK 2358/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").
2. 2. Wypada również zauważyć, że Skarżący nie twierdził w toku postępowania, iż którekolwiek ze zdarzeń wymienionych we wniosku Komendanta z 21 lipca 2016 r. nie miało miejsca (a jedynie, jak to już wyżej wskazano, nieskutecznie wywodził, że za niektóre z tych zdarzeń nałożono nań mandaty "niesłusznie"). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje również, by Skarżący podejmował starania mające na celu skorygowanie ewentualnych nieprawidłowych wpisów w ewidencji. Tym samym zarówno zdarzenia z udziałem Skarżącego, które stanowiły podstawę do obliczenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jak i samą liczbę naliczonych punktów – dalece przekraczającą "graniczną" liczbę 24, określoną w art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. – należy uznać za bezsporne.
3. 6. W świetle dotychczasowych uwag trzeba więc stwierdzić, że w ustalonych okolicznościach sprawy Starosta był zobligowany do wydania decyzji o skierowaniu Skarżącego na badanie psychologiczne. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, wydawane na podstawie imperatywnie sformułowanego art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., ma bowiem charakter związany (nie-uznaniowy). Oznacza to, że organy administracji publicznej nie dysponują luzem decyzyjnym w zakresie orzekania o skierowaniu na badanie psychologiczne na mocy ww. przepisu – w szczególności nie mogą brać pod uwagę sytuacji osobistej lub rodzinnej kierowcy – lecz że wydanie decyzji o skierowaniu jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy liczbę 24 punktów w ewidencji kierowców. Potwierdza to aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 09.06.2017 r., I OSK 2358/15; z 29.08.2017 r., I OSK 2964/15 – dostępne w CBOSA).
4. 7. Z uwagi na ziszczenie się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b i art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p., zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji należało uznać za prawidłowe, a zarzuty Skarżącego, dotyczące konieczności zmiany lub uchylenia tych rozstrzygnięć – za niezasługujące na uwzględnienie, z opisanych wyżej względów.
5. 8. W tej sytuacji skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.