Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., Nr [...] uchylono decyzję Burmistrza M. G. [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza M. G. [...] z dnia [...].08.2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezdotykowej myjni samochodowej z kontenerem i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w M. G..
W uzasadnieniu swojej decyzji SKO przedstawiło przebieg postępowania, wskazując, że na wniosek D. K., Burmistrz M. G. decyzją [...] z dnia [...].08.2015r. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezdotykowej myjni samochodowej z kontenerem i infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w M. G..
W dniu [...].03.2016r. do organu I instancji wpłynął wniosek A. C., A. C., D. O., E. S., Z. S., D. P. o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy powołali art.145 § 4 Kpa.
W dniu [...].05.2016r. Burmistrz M. G. wydał akt [...] nazwany "decyzją", odmawiając wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższy akt organu I instancji, będący w rzeczywistości postanowieniem (nazwany zaś błędnie decyzją) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Postanowieniem z dnia [...].08.2016r. Burmistrz M. G. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Decyzją [...] z dnia [...].10.2016r. Burmistrz M. G. odmówił uchylenia swojej decyzji [...] z dnia [...].08.2015r..
W wyniku rozpatrzenia odwołania D. O., A. C., A. C., E. S., Z. S. i D. P. (dalej jako wnioskodawcy lub odwołujący) od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].04.2017r, uchyliło ową decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Decyzją [...] z dnia [...].01.2018r. Burmistrz M. G. odmówił uchylenia swojej decyzji [...] z dnia [...].08.2015r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].04.2018r. uchyliło ową decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Decyzją [...] z dnia [...].12.2018 r. Burmistrz M. G. odmówił uchylenia swojej decyzji [...] z dnia [...].08.2015 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...].03.2019r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją [...] z dnia [...].12.2019r. Burmistrz M. G. odmówił uchylenia swojej decyzji [...] z dnia [...].08.2015r., w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu przedstawiony został stan faktyczny i prawny sprawy.
Od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli odwołanie.
Rozpoznając sprawę po raz czwarty SKO w L. w pierwszej kolejności przywołało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie wznowienia postepowania administracyjnego. Następnie wskazano, że w przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, pierwszą wymagającą wyjaśnienia kwestią jest zachowanie przez wnioskodawcę terminu do wniesienia tego wniosku, a mianowicie terminu jednego miesiąca (vide: art.148 kpa). Powołując się na uzasadnienie decyzji organu I instancji SKO przyznało, że w istocie przynajmniej jeden z wnioskodawców, a mianowicie A. C. zachował termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza M. G. [...] z dnia [...],08.2015r.
Następnie organ II instancji podniósł, że w przypadku wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na przyczynę określoną w art.145 §1 pkt 4 Kpa ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), drugą wymagającą wyjaśnienia kwestią jest legitymacja wnioskodawcy, czyli przysługiwanie mu statusu strony. Kolegium wskazało, że odnosząc się, do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...].12.2019 r. Burmistrz M. G. wyjaśnił m. in., że "W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu, ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego w wyniku, czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19.5.2010r., sygn. akt II OSK 917/09).
Kolegium zauważyło w związku z tym, że decyzja Burmistrza M. G. [...] z dnia [...].08.2015r., ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, została wydana właśnie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem odnosząc się do kwestii legitymacji - przysługiwania wnioskodawcom statusu stron, w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...].12.2019r. organ I instancji odwołał się do rozumienia pojęcia "strony" na gruncie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tego rodzaju postępowaniu obowiązuje, bowiem definicja statuowana w art.3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.).
W ocenie Kolegium, posługiwanie się wspomnianą definicją (odwołującą się do "przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu") w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest nieuprawnione. Ustalając status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wziąć pod uwagę oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości, przez co należy rozumieć wszelkie emisje oddziaływujące na sąsiednie nieruchomości, w tym także na nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością przedsięwzięcia, które to emisje ograniczają sprawowania władztwa nad tymi nieruchomościami (np. emisje zanieczyszczeń, zapachów, inne uciążliwości wynikające z korzystania z nieruchomości).
Wobec takiego stanu rzeczy SKO uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii legitymacji wnioskodawców, czyli nie odpowiedział na pytanie, czy wnioskodawcom (każdemu z osobna) przysługuje status strony.
Konkludując SKO uznało, iż organ I instancji nadal nie wyjaśnił podstawowej kwestii, czyli kwestii legitymacji wnioskodawców, od której to legitymacji zależy dalszy tok postępowania, w ramach czego weryfikuje się sprawę w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium obowiązane było, zatem uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. SKO powołało się na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła D. O., żądając jej uchylenia w całości.
D. O. wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie po raz czwarty już uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji. W jej ocenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] lutego 2020 roku, pomimo braku istnienia przesłanek wydania takiej decyzji, na podstawie art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wnosząca sprzeciw podniosła, że norma art. 138 § 2 kpa nie może stanowić środka do przedłużania postępowania przez organ drugiej instancji poprzez nakładanie na organ niższej instancji obowiązku ponownego rozpoznania sprawy uzasadniając to, jak w przedmiotowej sprawie, okolicznościami w żaden sposób niemieszczącymi się w granicach określonych sformułowaniem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Okoliczności, bowiem, na które tym razem powołuje się SKO (w szczególności legitymacja stron postępowania) były już oceniane przez SKO w poprzednio wydanych decyzjach i zostały w sposób wyczerpujący wyjaśnione i zgodnie z przepisami prawa zakwalifikowane, a ich skutki prawne odpowiednio ujęte.
W ocenie wnoszącej sprzeciw nie istnieją żadne przeszkody by SKO orzekło, co do istoty sprawy, tym bardziej, iż postępowanie toczy się piąty rok. Kluczowe dla skrócenia przebiegu całego postępowania administracyjnego jest, zatem zachowanie organu odwoławczego, który rozpatrując odwołanie może skorzystać z kompetencji przewidzianych w artykule 138 § 1 kpa.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. do systemu prawnego wprowadzono nowy środek, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego, tj. sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji, która winna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od tego typu decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada, więc kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączących się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, tj. nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach, których organ odwoławczy dostrzegł potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej.
Sąd ocenia jedynie, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co, do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.
Na podstawie art. 151a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla tę decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Przechodząc do rozważań w kwestii zasadności sprzeciwu wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest ocenny, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.
Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja, zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. zachowujące aktualność wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).
Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2).
Jednocześnie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.
To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozpoznając niniejszy sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że w okolicznościach sprawy brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy, poddany prawidłowej ocenie, umożliwiał wydanie decyzji, co do istoty sprawy.
W sprawie nie jest sporne, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze już po raz czwarty uchyliło decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza M. G. [...] z dnia [...].08.2015 r., ustalającej warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Przekazanie przez Kolegium sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło ze względu na niewyjaśnienie podstawowej w ocenie SKO kwestii, czyli kwestii legitymacji wnioskodawców, od której to legitymacji zależy dalszy tok postępowania, w ramach, czego weryfikuje się sprawę w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jednocześnie SKO w L. zważyło, że organ I instancji w sposób nieuprawniony odwołał się do rozumienia pojęcia "strony" na gruncie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wprost wykazało, że ustalając status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wziąć pod uwagę oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości, przez co należy rozumieć wszelkie emisje oddziaływujące na sąsiednie nieruchomości, w tym także na nieruchomości, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością przedsięwzięcia, które to emisje ograniczają sprawowanie władztwa nad tymi nieruchomościami (np. emisje zanieczyszczeń, zapachów, inne uciążliwości wynikające z korzystania z nieruchomości).
Zdaniem sądu, organ odwoławczy miał pełen materiał dowodowy, by oceny merytorycznej dokonać (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jej uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – wydanie przez niego decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem Sądu nie było żadnych przeszkód, by organ II instancji samodzielnie zbadał legitymację wnioskodawców do wniesienia wniosku o wznowienie postepowania, tym bardziej, że w swoim uzasadnieniu wskazał jak tego należy dokonać.
W ocenie Sądu zaakceptowanie uchylenia decyzji organu I instancji po raz czwarty doprowadziłoby do dalszego wydłużonego czasu trwania postępowania, które w tej sprawie trwa od 5 lat, w tym realnego niebezpieczeństwa dalszego podejmowania rozstrzygnięć kasacyjnych, a tym samym naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).
Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzje w całości. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., na które składają się koszty wpisu sądowego w wysokości [...] zł.
Sprawę rozpoznano na rozprawie na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a.