Uzasadnienie
Wojewoda W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Powidz nr XIV/118/19 z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Powidz. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" oraz ust. 2 zaskarżonej uchwały, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewoda stwierdził, że w § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały dopuszczono wykorzystanie do wykonania rekultywacji wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kruszywa ze złoża "Powidz I" odpadów innych niż z własnego zakładu górniczego, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu nadzoru wprowadzenie do planu miejscowego wyżej wskazanej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; zwanej dalej "u.p.z.p."). Tego typu ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.
Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do decydowania o dopuszczalności wykorzystania określonego rodzaju odpadów przy rekultywacji wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kruszywa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Jak wskazała Rada zakwestionowana część § 5 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały znajduje się w Rozdziale 3. uchwały pt. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasady kształtowania krajobrazu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu. Ponadto zgodnie z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, a także obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, powinny zawierać opis planowanych działań, określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych celów.
W ocenie Rady Gminy była ona upoważniona do dokonania ustaleń dotyczących obszarów wymagających rekultywacji. Zgodnie z § 6 zaskarżonej uchwały, którego nie kwestionował Wojewoda W.., po zakończeniu eksploatacji kruszywa nakazuje się prowadzenie rekultywacji terenu zgodnie z warunkami określonymi w koncesji. Uchwała Rady Gminy określa warunki zagospodarowania przestrzennego dla działek nr ewid. [...] i [...] w P.. Zgodnie z § 3 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG ustala się przeznaczenie na obszar i teren górniczy - teren powierzchniowej eksploatacji i kruszywa naturalnego. Skoro zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano przeznaczenie terenu oznaczonego jako działki ewid. nr [...] i [...] w P. na cele górnicze - teren powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, Wojewoda nie zakwestionował brzmienia § 6 zaskarżonej uchwały zawierającego obowiązek przeprowadzenia rekultywacji terenu po zakończeniu eksploatacji kruszywa, to możliwym było zgodnie z § 4 pkt 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zawrzeć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia obszarów wymagających rekultywacji, opis planowanych działań, określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych celów.
Takim działaniem, nakazem lub zakazem jest zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały zakaz składowania odpadów stałych i płynnych w wyrobiskach oraz zgodnie z ust. 2 prawo wykorzystania do wykonania rekultywacji wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kruszywa ze złoża "P. I" odpadów innych niż z własnego zakładu górniczego, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
W złożonej skardze Wojewoda ograniczył się do zakwestionowania zasad sporządzania planu, a konkretnie do treści § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.
Wskazać zatem trzeba, że kwestionowany przez Wojewodę § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały określa generalny zakaz składowania odpadów stałych i płynnych w wyrobiskach, z zastrzeżeniem ust.
2. Z kolei w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały dopuszczono wykorzystanie do rekultywacji wyrobiska po zakończeniu eksploatacji ze łoża "Powidz I" odpadów innych niż z własnego zakładu górniczego, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że w § 3 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem PG ustalono przeznaczenie jako teren powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego. Natomiast w § 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że po zakończonej eksploatacji kruszywa nakazuje się prowadzenie rekultywacji terenu zgodnie z warunkami określonymi w koncesji.
Spornym między stronami pozostaje zatem czy kompetencja Rady Gminy obejmowała dopuszczenie wykorzystania do wykonania rekultywacji wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kruszywa ze złoża "Powidz I" odpadów innych niż z własnego zakładu górniczego, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych zgodnie z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W art. 15 u.p.z.p. określony został szczegółowo zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji. Ponadto z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej "rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003 r.") wynika, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:
- a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.2),
- b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.
Jak natomiast wynika z § 4 pkt 11 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, a także obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, powinny zawierać opis planowanych działań, określenie oczekiwanych rezultatów, w tym dotyczących parametrów zabudowy lub infrastruktury, oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych celów.
Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska do którego odsyła § 4 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami.
W ocenie Sądu regulacja § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały mieści się w granicach materii regulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. określiła granice obszarów wymagających rekultywacji. Określiła w formie zakazów i dopuszczeń przyszły sposób zagospodarowania terenu podlegającego rekultywacji. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu pozwalały Radzie Gminy na wprowadzenie zakazu gromadzenia odpadów na określonych terenach. Wbrew stanowisku organu nadzoru przepisy te pozwalały również na określenie przyszłego sposobu rekultywacji wyrobiska.
Natomiast zakres wprowadzonych zakazów i dopuszczeń w zagospodarowaniu terenu jest powiązany z przyjętymi przez Radę Gminy celem, jakim jest rekultywacja wyrobiska. Wojewoda W. kwestionując treść § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nie przedstawił w skardze jakiejkolwiek argumentacji mającej uzasadniać stanowisko, że kwestionowane przepisy planu naruszają w prawo w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.