Uzasadnienie
W dniu [...] września 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. na obszarze obrębów geodezyjnych M. i G..
Skargą na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Pozaniu wniósł Wojewoda W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż w dniu 26 sierpnia 2015 r. Rada Gminy, na mocy art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. na obszarze obrębów geodezyjnych M. i G.. Zakres zmian, zgodnie z ww. uchwałą, został ograniczony do wybranych terenów położonych na terenie gminy C. i przedstawiony na załączniku graficznym do tej uchwały.
Dalej skarżący wskazał, iż analiza porównawcza załącznika graficznego do ww. uchwały o przystąpieniu do zmiany studium oraz załącznika graficznego nr [...] do uchwały nr [...] z dnia [...] września 2016 r., zatwierdzającego przedmiotową zmianę, wskazuje, że przedmiotem procedowanej oraz uchwalonej zmiany studium są także tereny, które wykraczają poza zakres zmiany dopuszczonej przez Radę Gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium. Zgodnie bowiem z załącznikiem do uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, południowa granica obszaru zmiany studium w obrębie G. przebiega stycznie do górnej części wyznaczonego w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., obszaru zurbanizowanego miejscowości G..
Natomiast w uchwalonej zmianie studium strefa ochronna urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW została wyznaczona częściowo w dotychczasowych granicach wspomnianego wyżej obszaru zurbanizowanego.
Ponadto Skarżący wskazał, że:
- - w części II pkt 5.1.2 załącznika nr 1 do uchwały, dokonano aktualizacji ustaleń studium w zakresie opisu sieci drogowej gminy C.;
- - w części III pkt 2.5.4 załącznika nr 1 do uchwały, uzupełniono zapisy odnoszące się do obszarów produkcji elektroenergetycznej (PE) o zakaz zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi oraz zagadnienia transportowe związane z realizacją inwestycji na tych terenach;
- - w części III pkt 7.3 ppkt 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały, rozwinięto ustalenia dotyczące zasilania w energię elektryczną o rozwój sieci dla zaopatrzenia siedlisk ludzkich oraz kwestie związane z budową farm wiatrowych na obszarze gminy;
- - w części III pkt 7.7 załącznika nr 1 do uchwały, dodano zapisy odnoszące się do zagospodarowania odpadów, w tym niebezpiecznych.
W ocenie Wojewody powyższe zapisy nie odnoszą się wyłącznie do obszarów objętych zmianą studium lecz dotyczą bądź obszaru całej gminy, bądź wszystkich terenów, na których dopuszczono lokalizacje elektrowni wiatrowych.
W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że popiera w całości skargę Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skargę na uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda W.. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego.
Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 93 ust 1 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.
Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne. Do zadań własnych gminy należy bowiem prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym, uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych). Bezsprzecznie również, gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednakże samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Inaczej mówiąc, o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa.
Podkreślić należy, iż ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ramach przyznanych kompetencji organ stanowiący gminy decyduje zatem swobodnie o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i o obszarze objętym planem (z wyjątkiem nielicznych przypadków gdy uchwalenie planu jest obowiązkowe).
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.
Powyższe oznacza, iż organ przystępując do prac nad zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest do przestrzegania reguł wynikających z art. 9 i nast.. ustawy o planowaniu i i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p..
Nie ulega przy tym wątpliwości, że przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium czy też jego zmiany jest odpowiednie określenie obszaru - a raczej granic obszaru - jaki obejmować będzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rolą uchwały intencyjnej jest zakomunikowanie o wszczęciu właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie – na załączniku graficznym – granic obszaru jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (NSA w wyroku z dnia 13 września 2005 r., II OSK 64/05).
Z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost zalecenie, aby projekt studmium sporządzony przez organ wykonawczy gminy był zgodny z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania tego studium. Jak jednak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2010 roku (II OSK 1493/09, CBOIS nsa.gov.pl) "wykładnia funkcjonalna art. 14 i art. 15 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 tego aktu, jest przygotowanie planu miejscowego, natomiast jego uchwalenie, wbrew postanowieniem rady gminy wyrażonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu, powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca już z samego projektu planu miejscowego o objęciu tym planem obszaru innego niż określony w uchwale intencyjnej, o której mowa w art. 14, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego".
Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie składu orzekającego należy odnieść również do studium.
Po pierwsze wskazać należy, iż w sytuacji gdy uchwalone studium obszarowo wykracza poza teren objęty uchwałą intencyjną, oznacza to, że dla tego terenu nie doszło do podjęcia uchwały intencyjnej.
Powyższe uchybienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności studium jako nie poprzedzonego w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą ustawą uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzenia.
Ponadto w toku procesowania organ obowiązany jest podjąć szereg czynności w tym m.in. zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium (art. 11 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Podmioty te, jak również inne osoby fizyczne czy też prawne zainteresowane postanowieniami studium, mają prawo składać stosowne wnioski. Podkreślić należy, iż uchwała intencyjna pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach obszaru określonego w załączniku graficznym, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna.
Zatem objęcie postanowieniami studium obszaru innego niż wynikało to z uchwały intencyjnej może doprowadzić do sytuacji, iż osoby zainteresowane nie będą wiedziały o toczącej się procedurze planistycznej, co uznać należy za niedopuszczalne.
Na podstawie przedstawionej w niniejszej sprawie dokumentacji planistycznej, można stwierdzić, poprzez porównanie mapy stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej i mapy stanowiącej załącznik do uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, że istnieje rozbieżność pomiędzy granicami obszaru określonymi na załączniku do uchwały intencyjnej a granicami obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały.
Jak słusznie wskazał Wojewoda zgodnie z załącznikiem do uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium, południowa (dolna) granica obszaru zmiany studium w obrębie G. przebiega stycznie do górnej części wyznaczonego w uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., obszaru zurbanizowanego miejscowości G.. Natomiast w uchwalonej zmianie studium strefa ochronna urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW (PE1) została wyznaczona częściowo w dotychczasowych granicach wspomnianego wyżej obszaru zurbanizowanego.
Powyższe jak słusznie wskazał Wojewoda prowadzi do uznania, że istnieje rozbieżność pomiędzy granicami obszaru określonymi na załączniku do uchwały intencyjnej a granicami obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały.
Ponadto słusznie wskazał Wojewoda, że postanowienia w części II pkt 5.1.2 załącznika nr 1 do uchwały, w części III pkt 2.5.4 załącznika nr 1 do uchwały, w części III pkt 7.3 ppkt 4 i 5 załącznika nr 1 do uchwały oraz w części III pkt 7.7 załącznika nr 1 do uchwały nie odnoszą się wyłącznie do obszarów objętych zmianą studium lecz dotyczą bądź obszaru całej gminy, bądź wszystkich terenów, na których dopuszczono lokalizacje elektrowni wiatrowych.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium poprzez uchwalenie zmiany studium dla obszaru, który nie był objęty uchwałą intencyjną. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez organ.
Powyższe w świetle art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Przy czym w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzi konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ unieważnienie uchwały w części spowoduje, że zaskarżona uchwała będzie nieczytelna.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, przy czym koszty określone w wyroku to wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, gdyż z mocy art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe związane z nadzorem Wojewody nad działalnością gminy jest wolne od opłat sądowych.